目前，中国乃至世界正处在历史的关键时期，涉及到的社会管理问题，决策咨询和政策研究 部门应更多地思考其深层次原因，有些可以从人的基本发展、民族的基本价值和国家的基本战略、全球化的体制机制等出发来审视，有些则需要从发展方式、财政体 制、行政体制、人事体制、户籍制度等角度来分析。我们必须深刻认识到，社会管理问题绝不仅仅是社会领域的事情，它实际上涉及到战略布局、战略思路、政府与 社会的关系、行政体制、财政体制、党风政风、社会风气等因素，若要真正建立和完善中国特色的社会管理体系，提高社会管理科学化水平，就必须综合研究和分析 涉及到当前社会管理矛盾背后的各种深层次课题，找到解决社会某些方面失序的办法。

　　经济增长与社会发展是什么关系

　　正确处理经济增长与社会发展关系的实质是实现科学发展的基本要求。尽管在把社会发展摆在更加重要的问题上社会基本形成共识，但具体到各个领域中去，如何对待社会发展还不是十分明确的。

　 　首先，真正适应中国现代建设需要的社会理论还没有完全成熟。面对社会发展领域存在的问题和矛盾，现有的社会理论不能完全解释经济和社会发展之间的关系， 甚至出现认为社会建设可以取代经济建设的片面说法。社会发展，包括科学、教育、文化、卫生、体育、社会保障和社会福利等，都需要由经济发展作支撑。没有经 济发展，社会保障和福利就会成为无源之水、无本之木。尽管这些年在社会发展领域，类似于社会政策、社会保障、社会福利、人口管理等学科不断涌现，但是真正 适应中国现代建设需要的社会理论的形成还需要走一段路程。

　　其次，由于中国在经济快发展和经济转轨过程中，经济社会同步发展战略实施滞 后，没有及早在经济转轨的同时实行社会转型，没有预见新媒体带来的问题与挑战而建立与之相适应的社会规范，其结果造成当前的社会失序。社会没有秩序，缺乏 条理，人们行为没有轨辙可循，其结果是乱象丛生。我们以当前引发群体事件最多的农村土地征用和房屋拆迁为例，由于征地范围过宽、赔偿费用过低、征用缺乏程 序、法律法规缺失等等，政府、企业和开发商互相牵制，都转动不得，强行动转，便是彼此冲突，相互毁伤。

　　再次，对经济社会发展的关系认 识还需深化。在社会治理中，政府要全心全意地提供公共服务，这是政府的根本职责。政府要部分地承担社会治理的责任，所谓部分承担就是说，社会治理的另外一 部分责任实际上是需要居民自己负责。社会福利的改善，社会保障体系的完善，社会组织的发育等都离不开经济发展，甚至经济结构的调整和市场制度的完善。当前 关于“做大蛋糕再切”和“边做蛋糕边切”问题上的争论可以在不同地区得到自己的正确解释。中国的地域差距要求各地根据自己的情况发展自己的模式。

　　社会管理体制改革的目标是什么

　 　社会管理体制改革的目标模式应当是合理的利益格局，有社会动员的公众参与，由政府确保的基本公共服务，在此基础上实现社会公平与公正。因此，社会管理领 域顶层设计的根本任务是准确界定政府与社会的关系。从深层次说，这几个方面是有机联系在一起的，经济领域的活力来自于产权的明晰和竞争环境的公平；社会的 活力来自于合理的利益格局和生活环境的平等；政治活力来自于平等的权利和民主机制的建立；文化活力来自于以上三个方面活力相互作用形成的个体行为和社会秩 序。

　　首先，一些理论仅仅把政府与社会的关系理解为政府与社会组织的关系，一味地在社会组织的双重管理上耗费过多笔墨。20世纪后期当 三个部门理论引入中国，并被用来分析政府、市场和社会的关系，很少有人再去深入它们之间的真实和具体关系，简单的三足鼎立取代了对具体问题的分析。具体关 系的分析需要深入到三个部门的利益关系，包括税收、支出责任、服务供给等等。这实际上触及到了社会的利益格局参与模式以及政府的服务模式。

　 　其次，个别政府部门在社会领域大包大揽，缺乏依法治理社会的理念，认为社会管理仅仅是政府的责任，导致一些有冤情甚至没有冤情、无理取闹的群众有事没事 都找政府。当然，这里面也存在现行的信访制度方面的原因，信访制度采取的对下级一票否决地问责制度，束缚了一些地方官员干事业的手脚，也纵容了一些社会成 员动不动上访的行为。当然，这其中也不乏部门利益在作怪，一些部门为了挤入财政盘子，不惜把一些可以由市场来解决的问题也纳入到社会福利体系，对于这类问 题要及早注意。

　　政府部门的社会管理职能如何清晰定位

　　利益格局的完善、公众参与的激励、政府服务的强化最终要通过政府各个相关部门的职责界定和职能履行来实现。

　 　首先，按照当前中央确定的社会管理的目标和任务，社会管理的具体职责分布在若干党政部门，诸如组织、政法、公安、信访、发展改革、财政、人口计生、民 政、人力资源和社会保障、卫生，等等。社会管理是新事物，又具有综合性特征，现有的三定方案还没有及时反应这些新变化，加上涉及到部门之间的利益分割，各 自为政。虽然一些地区在基层创立社会管理机构，但是若进行增量创新，就会与现有的社会管理部门产生矛盾，甚至冲突。

　　其次，有观点把当前加强和创新社会管理视为对当前矛盾多发期各种社会问题的权宜之计，甚至把维护社会稳定当作社会管理的全部。这样也导致了社会管理在政府序列的单一化和单打一现象。

　　如何完善“社会协同公众参与”机制

　　涉及到群众根本利益问题方面，“社会协同公众参与”体制机制还有待于进一步完善。

　　首先，现实的情况是，社区和村委会在法律上不具备政府的职能，在法理上不具备真正意义上的自治功能，即实现不了政府预期的目标，也实现不了居民的期望，其尴尬地位是显而易见的。

　 　其次，城市社区如何实现社会治理还没有找到突破口。主要问题是，政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动机制还没有完全形成，政府的部分社会治 理和公共服务职能还没有实现与社区民主自治功能的有机联系和融合。社区组织各方关系（居委会、物业、业委会）尚未理顺，职能交叉。传统的治理模式，即由治 理者和被治理者两部分人组成，治理者作为公共事务的决策者，指导、协调、管理社会生活，在这种情况下，政府面临着巨大的管理压力和治理成本。

　 　再次，形式主义与“官化”密切相关。对中国社会秩序侵蚀较大的因素无疑是行政化，一些地方官员将其称为“官化”。“官化”就是表现在各类社会活动中的行 政化，以行政动员替代社会动员。社会官化触及到了社会声望、社会权利、社会地位等问题。官员作为一种社会角色，社会对其期望如钱穆先生所言“在朝美政，在 野美俗”。把“官化”引入公共生活或社会生活就产生了反功能效果，限制了人们之间的互动或人际关系。在无孔不入的负面引导效应之下，“官化”将会使“官本 位”思想更加固化，渗透到社会生活的方方面面，这不仅会引发人们把个别官员的不良行为误判为政府行为，影响了公众对政府的社会认同，也增加了治理社会的难 度。行政化会耗尽社会动员的能力，使社会成员误认为社会事务是政府的事情。

　　如何考量流动人口户籍制度背后的财政体制和社会认同

　　在一般意义上，基于公平公正理论和理想，本地居民和外来人口的社会融合应该不是问题。事实上，不仅国内各个地区在户籍居民有自己的思考和看法，在国际上，本地居民也不太容易跳出自我的圈子，解决类似问题既需要考虑各种民意，也需要政府通盘考量，宏观决策。

　 　首先，户籍制度是中国社会管理体制的重要遗产，是传统社会管理的基本特征，也是中国独有的社会管理方式。过去近60年里，户籍制度限制了城乡人口的流 动，形成了城乡分治分割的局面，以至使在当前面对两亿多的进城农民工及其家属，各地在基本公共服务供给上束手无策，新生代农民工对于工作权利、公民权利、 与城里人平等地位的追求等，成了当前社会发展中不能忽视的一个问题。这种社会地位决定了他们拥有不能等量的分配结果和权利，造成了不同类型生活形态的群 体。

　　其次，群体之间的认同。整个社会，包括地方政府，对于本地居民和外来务工者的社会认同问题还没有提到应有的高度来认识。这其中涉 及土地分配和地方财政等深层次问题。目前，对于外来农民工我们除了考虑他们的基本权利和基本生活之外，对涉及到人类本质的一些深层次问题还没有来得及深入 研究。许多发达国家在解决移民的基本权利之后，种族之间的冲突并没有因此消失，文化问题自然而然浮出水面，这些都要引起我们的及早注意。

　　（作者系国家行政学院教授）