2019年11月07日 星期四
再续人口红利需深化教育改革
作者蔡昉              日期:2013-03-11               阅读:4014 次

   ●对制造业企业的计量模型分析表明, 职工受教育年限每提高1年,劳动生产率就会上升17%。如果企业职工全部由初中以下学历改善为高中学历的话,企业的劳动生产率将提高24%,如果全部是大 专学历的话,企业的劳动生产率可以再提高75%。与此相仿,由大专到本科劳动生产率可以再提高66%。

  ●建立义务教育账户制度,可以打破户籍地管理的地区限制,随着公民的流动而携带;可用于任何一个符合办学标准的学校,以增强学校间的竞争。

  ●建立需求导向型的教育供给体制,是提高教育产出效果和满足多样化教育需求的唯一途径。

  ●采取招投标方式或订单教育等方式,让学校在获得公共教育资源上相互竞争。在学历、学位管理和职业技能认定上,也应取消对民办学校的不公正待遇,让民办学校与公办学校处在同一个起跑线上。


  蔡昉简介

  


   蔡昉1956年9月生于北京。1982年毕业于中国人民大学农业经济系,获经济学学士学位,研究员。1985年毕业于中国社会科学院研究生院,获经济学 硕士学位,1989年获经济学博士学位。1985年以来,曾任中国社会科学院农村发展研究所助理研究员、副研究员,并任研究室主任,1993年被评为研究 员后,调任中国社会科学院人口研究所副所长并兼任中国社会科学院研究生院人口学系主任,1998年起任中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长,博士生导 师,并任《中国人口科学》杂志主编。2008年3月任全国人大常委、农业与农村委员会委员。兼任中国人口学会和中国农业经济学会副会长、农业部软科学委员 会委员、劳动与社会保障部专家委员会委员等。

  1998年获国家级“有突出贡献的中青年专家”称号;2003年被7部委授予出国留学人 员杰出成就奖。第四届中国发展百人奖获得者。著有《中国的二元经济与劳动力转移-理论分析与政策建议》、《十字路口的抉择-深化农业经济体制改革的思 考》、《穷人的经济学》和《中国劳动力市场发育与转型》等,合著《中国的奇迹:发展战略与经济改革》和《中国经济》等,主编《中国人口与劳动问题报告》系 列等。

  中国社会科学院人 口与劳动经济研究所所长蔡昉日前在“教育改革和人力资源研讨会暨2009年《人口与劳动绿皮书》发布会”上做了题为《我国教育改革和发展战略若干问题研 究》的报告。他说,随着我国人口转变进入新的阶段,劳动年龄人口的增长速度日益减缓,农村剩余劳动力总规模已经从1.5亿-2亿减少到2000万 -3000万,人口红利逐渐消失,劳动力总量优势趋于下降乃至最终消失。因此,我国经济竞争力越来越仰仗劳动生产率的提高,而归根结底在于教育发展的支 撑。通过深化教育改革可以弥补劳动年龄人口增速减缓造成的人口红利渐近消失的问题。而深化我国教育改革需要以教育深化扩大规模,以资源整合调整结构,以开 放竞争提高质量,以需求导向增进效益。

  提高教育程度延续劳动力比较优势

  蔡昉说,一直以来,我国制造业产业的竞争力都是依赖低廉的劳动力成本优势,而随着中国制造业工资的快速增长,许多人预测制造业中心将向印度、越南等劳动力更加便宜的国家转移。工资水平的上升是否真的会使得劳动密集型的制造业比较优势削弱从而影响我国的竞争力?

   在中国制造业从业者中,初中生、高中生、大专生、本科生、研究生的比重依次下降。其中初中和高中以下学历的职工构成了制造业劳动力队伍的主力军,两者约 占总体的89%;大专生的比重只有不到8%,本科生和研究生加起来也不到4%,企业职工受到教育的平均年限为10.65年,介于初高中之间。在东中西部不 同区域,职工的教育构成也有差异。主要表现在东部地区的平均教育年限相对较少,为10.5年,中西部地区都达到11年以上。再具体看职工的教育构成还可以 发现,东部地区的初中及以下学历也就是最低学历职工的比例非常高,接近59%,而中西部地区是44%左右。这是因为劳动力从中西部向东部地区的流动,使后 者集中了大量的劳动密集型企业,并更多地雇用了教育程度较低的劳动力。我们对制造业企业的计量模型分析表明,总体上看,职工受教育年限每提高1年,劳动生 产率就会上升17%。从教育的阶段性效果上看,随着学历的提高,教育收益表现出先上升(由无学历一直到本科学历)后下降(由本科学历到研究生学历)的趋 势。如果企业职工全部由初中以下学历的职工构成改善为全部是高中学历职工的话,企业的劳动生产率将提高24%,如果再进一步改善为全部是大专学历的话,企 业的劳动生产率可以再提高75%。与此相仿,由大专到本科劳动生产率可以再提高66%,但是本科到研究生的转变并不能明显拉动制造业劳动生产率的提升。分 析可知,从高中到大专和大专到本科生两个阶段的变化对劳动生产率的正向影响作用最大。

  可见,在大幅度提高企业的资本构成之外,通过职工教育水平的改善,仍然存在显著提高劳动生产率的潜力,而我国经济发展还没有达到通过提高资本密集程度提高劳动生产率的阶段。

   蔡昉说,实现资源效用最大化,必须把资源投到回报高的部门。教育资源同样也不例外。要实现教育资源效用最大化,必须把教育资源更多地配置到回报高的人群 和教育阶段。计量分析表明,对我国城乡劳动力而言,初中、高中和大专及以上阶段的边际回报都为正向而且显著,并且教育回报在逐步提高。因此,接受更高阶段 的教育,意味着得到更高的收入回报。但是,城镇和农村人口不同教育阶段的优先序不同,应区别对待。

  对城镇劳动力而言,平均受教育年限 为9.38年,即接受过初中教育再加0.38年的高中教育。如果城镇劳动力的受教育年限提高到13年或14年,即更多的人接受大专及以上教育,教育收益提 高就分别达到29.1%和41.2%。因此,对城镇人口而言,除了继续巩固高中阶段的教育外,还应该使高等教育大众化,让更多的人接受大专及以上教育。

   对农村劳动力而言,平均受教育年限为6.8年,即仅接受过小学教育再加0.8年的初中教育。因此,对农村人口而言,首要的是继续落实和巩固九年制义务教 育。如果农村劳动力的平均受教育年限能够达到9年,即完成初中教育,教育收益将提高8.8%。如果农村劳动力的受教育年限提高到12年,即完成高中教育, 教育收益提高21.1%。也就是说,高中教育能够带来农村劳动力较高的教育收益。因此,应逐步在农村普及高中教育。




  通过结构调整应对教育需求变化

   蔡昉说,教育资源投入是确保教育发展的基本前提。虽然公共资源对教育的投入已经通过法律的形式得以规定,但教育资源投入不足的矛盾一直存在。解决发展教 育的资源约束问题,一方面,要继续增加公共资源的投入,并使增量公共资源在教育服务均等化中发挥作用;另一方面,要整合现有的资源,让社会资源在教育发展 中发挥更大的作用。

  中国教育投入的以下几个特征需要引起关注。

  首先,公共资源投入的严重不足。无论与发达国家还 是发展中国家相比,中国的公共教育资源投入都处于比较低的水平。据有关方面测算,发达国家公共财政支出占全社会教育支出的比例为86%,发展中国家在 75%左右,全世界平均在80%左右,而中国仅为46%。教育公共投资不足的后果是教育不公平问题越来越突出,上学贵已经成为很多家庭的沉重负担,社会上 对教育的抱怨也更多地源于此。

  其次,对教育投入的总体规模,与一个国家的人口年龄结构相关。由于中国目前总人口中仍然有更大比例的人口处在受教育阶段,因此,标准化后的实际公共投入为GDP的2.4%,不仅与发达国家的水平差距进一步扩大,而且低于印度的2.7%。

  再次,作为发展中国家,处于受教育阶段的人口比重大,而人力资本存量水平又低,需要教育的超越发展,才能更快地实现对发达国家的赶超,这也就必然要求发展中国家有更高的教育投入。

   为此,蔡昉提出,通过增量资源倾斜分配实现均等化。他说,公共教育资源投入不足,也导致教育发展的不均衡,造成教育资源分配的累退性质。一方面,在家庭 通过私人投入来弥补公共资源投入不足的情况下,囿于收入水平,贫困家庭很难从有限的家庭收入中支付日益昂贵的教育费用。另一方面,在公共教育资源严重稀缺 的情况下,弱势群体由于诉求难以实现,往往在公共资源分配中处于不利的地位,使资源分配更容易不公平。有鉴于此,在增加教育公共资源投入的同时,把增量的 教育资源主要用于教育服务均等化建设,将有助于实现教育的公平。

  同时,通过结构调整应对教育需求变化,通过深化改革提高制度保障。一 方面,与发达经济体相比,中国社会经济结构仍然处在转型时期,教育的结构变化在中长期应该是一个动态调整的过程。另一方面,教育资源整合和教育资源分配格 局调整,要求从根本上改革现行的财政管理体制、教育管理体制,建立和完善适应新形势的、灵活的管理体制,从而为确保公共资源投入的增加建立制度保障。首 先,应根据不同教育阶段和类型的公共品属性,确定各级政府的财政责任,义务教育作为完全公共品,由中央政府承担。其次,建立义务教育账户制度。义务教育账 户制度具有以下几个特点:普遍覆盖,每个未接受义务教育的公民都可获得中央政府提供的义务教育账户及内含的义务教育补贴;均等服务,义务教育账户的资金标 准全国统一,可以确保每个公民都得到国家提供的基本水平的义务教育公共服务; 可携带性,义务教育账户资金由中央政府直接提供,打破户籍地管理的地区限制,可随着公民的流动而携带;可选择性,义务教育账户的资金可用于任何一个符合办 学标准的学校,赋予公民更多的选择自由,也增强了学校间的竞争;可转移性,地方政府根据实际为公民提供的义务教育服务及义务教育账户记录,与中央政府结算 资金。再次,形成适应教育结构变化需要的教育管理体制,实行“政校”分开即教育行政部门从办教育向管教育的职能改革。
  以打破教育资源垄断格局提高教育质量

  蔡昉说,开放 竞争的真正含义是指按照教育产品属性和多样化教育需求的要求,转变政府的角色和职能,发挥政府对教育的基础性和引导性资源的配置作用,提供满足社会需要的 多样化教育产品。多样化的教育产品可划分为两类:基础性教育产品和差异性教育产品。随着社会经济发展和收入水平的提高,个人、家庭、企业和社会对教育产品 需求日趋多样化,更加注重教育质量。在这种形势下,政府要根据教育产品属性,对属于公共产品的义务教育和普通高中教育提供基础性的教育资源投入,对属于准 公共产品的职业教育和高等教育提供引导性教育资源投入,通过教育体制改革,真正转换政府和教育行政部门的职能,从教育提供者和生产者转变为教育管理者;同 时,将教育资源对全社会开放,允许和鼓励社会办学,通过引入竞争性机制,发挥政府的双重资源配置功能,并加强教育的规范化管理,切实提高教育质量。

   在传统的政府办学模式下,教育资源不对全社会开放,分配上过度集中,几乎全部流入公立学校,民间办学和社会办学面临多种体制约束和障碍。由于缺乏竞争, 教育质量难题始终是制约教育事业发展的关键性因素。在教育资源不对全社会开放的情况下,教育部门和公办学校在体制上是重叠的,公办学校在教育资源获得上不 存在压力,这样,也就没有动力去改善教育质量,提高获得教育资源的竞争力。开放办学并不意味着教育的全部市场化,而是利用市场竞争机制,提高教育资源的配 置效率,提升教育质量,最大限度地满足社会经济发展的需要。

  从改革和发展的角度看,教育供给多元化是提高办学效率、实现教育资源充分 利用的必然选择。关于发展中国家公立和私立学校的比较研究结果表明,私立学校相对于公立学校更加有效,而且动员社会力量办学和引入竞争,既解决了政府办学 体制下,财政性教育资源投入不足的问题,又克服了公办学校垄断性格局下教育质量无法有效提高的难题。

  首先,深化教育管理体制改革,对 教育部门的政府角色重新定位。明晰教育行政主管部门与公立学校之间的关系,对公立学校实行委托代理管理方式,扩大公立学校的办学自主权和人事自主权,教育 行政主管部门负责教育的基础性教育和引导性教育筹资及其管理,实现教育部门的“政企分开”。同时,教育行政主管部门组织公立学校和社会力量广泛参与的教育 管理委员会,负责公立学校资金管理运行和教育质量监督,把提高公立学校的教育质量落到实处。公立学校只有在获得了办学自主权和人事自主权之后,才能通过建立学校内部的教育、人事和财务等一系列制度和机制,参与竞争,改善质量和提高效率。

   其次,在教育资源配置上打破目前的垄断性格局,对全社会开放,并通过引入竞争机制,提高教育资源的投入总量和配置效率。允许适度发展民办中小学教育,满 足不同家庭的教育多样化需要。对于非义务教育,政府除了必要的投入外,应该进一步放开政策,特别是对民办高等教育采取更加支持和鼓励的政策。对一部分公立 高等学校,也可以采取改制的办法转为民办高等学校,解决高等教育扩张过程中经费不足的问题。

  最后,开放竞争是希望促进教育形成多元化 供给体制,通过更加合理的管理机制和资源配置方式,促进各级各类教育在城乡之间和地区之间的均等化发展,满足教育需求的多样化需要。同时,鼓励社会团体、 企事业单位和公民个人到教育基础比较薄弱的西部地区,投资办学校,积极参与西部地区教育事业的发展。

  建立需求导向型的教育供给体制

  公共品也是适应需求来提供的,其质量也由需求来引导提高。作为公共品和准公共品的教育供给,同样靠需求得到发展。在义务教育覆盖的情况下,不同收入水平的家庭或个人对基础教育需求又是差异化的。这就需要采取多元化的供给体制来满足教育需求多样化的要求。

   首先,建立需求导向型的教育供给体制,是提高教育产出效果和满足多样化教育需求的唯一途径。在这个过程中,首先要把政府角色从过去以供给导向为主的教育 管理方式,转变为以需求导向为主的教育管理方式,发挥劳动力市场对教育的引导作用。在这种教育模式下,教育投资的方向需要根据市场需求来确定,教育的内容 安排和教育的结构调整需要以劳动力市场信号为基础。

  其次,创新教育管理机制和办学方式,调动个人和企业等社会力量参与教育发展,提高 教育与劳动力市场的关联性。由于义务教育阶段与劳动力市场的关联性弱,一方面可以将职业技能知识内容融入义务教育,培养学生对职业的了解和兴趣,为今后进 一步提高职业技能和进行职业选择打下基础;另一方面通过义务教育的内容标准化,注重学生的能力培养和素质开发,提高义务教育的质量。对公办学校和民办学校 一视同仁,采取招投标方式或订单教育等方式,让学校在获得公共教育资源上相互竞争。在学历、学位管理和职业技能认定上,也应取消对民办学校的不公正待遇, 让民办学校与公办学校处在同一个起跑线上。对不同政府部门举办的职业学校和高等学校,可通过建立跨部门的管理委员会,对其发展规划和资源进行统一管理,打 破部门间的利益格局约束,促进公共教育的发展。对公办学校进行办学绩效评估,在此基础上进行合并或改造,对公办学校布局进行优化,适当向贫困地区和贫困人 口倾斜,发挥公共职业教育在保障职业教育机会均等化上的重要作用。新增教育资源分配应该着力推动职业教育,走内涵式发展道路,切实做到速度、规模、质量、 效益的有机统一。

  最后,树立终身学习的理念,抓好继续教育和成人教育,解决文凭补课和公平补课问题。由于继续教育具有对以往教育不均等结果的补课性质,因此它接近于一种准公共品,从而国家的投入与资助是必要的。

   蔡昉说,通过扩大继续教育资源,建立开放的、社会化的继续教育和成人教育体系,满足社会对继续教育的巨大需求,不仅可以发挥继续教育对教育公平的弥补作 用,而且也是在经济全球化背景下通过改善劳动力技能,提高教育收益和国家竞争力的重要途径。(中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长)



  阅读:4014 次

版权所有 ©1995-2019 中共北京市委前线杂志社