2017年12月15日 星期五
清理子民意识改善政府管理
作者马庆钰              日期:2013-02-28               阅读:4047 次

 

温家宝总理于2003年6月20日签署国务院第381号令,决定自2003年8月1日起正式施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,1982年 5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。从上世纪60年代初为制止农村人口进城而设立收容制度,到1982年颁布《收容遣送办法》后 演变为收容遣送与收容审查的功能分化,到1996年修改《刑事诉讼法》时正式取消收容审查制度,再到今天国务院宣布废止《收容遣送办法》而代之以《救助管 理办法》,这无疑是我国法制文明和公民文化建设的一个进步,是胡锦涛为首的本届党中央和温家宝为首的本届政府关于“权为民所用,利为民所谋”庄严承诺的一 次兑现。用“救助管理”取代“收容遣送”,几字之差,意义重大:其中隐含着政府对公民权利与人格的尊重,隐含着政府与公民关系的重新定位,隐含着政府对传 统行政管理价值尺度的调整,隐含着政府由管制行政走向服务行政的新追求。

当一个传统管制行政导致的悲剧(孙志刚悲剧)推动了政府将《收容遣送办法》送进历史陈列室时,我们除了欣慰之外,还需要反思。尤其是执政党和政府的领导 者、管理者和工作人员,更要对自己的执政意识和管理理念进行深刻反思。因为这个事情的发生不是孤立的,它是若干类似现象的一次曝光;这个事情的发生也不是 偶然的,它是我国历史形成的政治和行政文化的必然产物。治理结果来自于治理制度和方式,而治理制度和方式决定于治理观念与意识。那么,这类悲剧的总根子是 什么呢?就是在一部分政府机关工作人员身上潜滋暗长且根深蒂固的“子民意识”。

“子民意识”在我国历史上是一种传统,而在今天的现实生活中它仍然算是一个痼疾沉疴,时不时在一些国家机关工作人员身上有所反复。努力消除“子民意识”的 影响,尽快培育符合时代要求的“公民意识”,建设具有宪政实质的公民文化,对于国家各类管理机构及其人员端正执政意识、完善管理制度、改善行政方式,实现 依法治国和依法行政,彻底杜绝今后类似孙志刚悲剧的发生,是一个带有根本性的任务。

“子民意识”是家庭家族式生活中人们之间关系的产物,是传统的家长制国家生活的前提。与此相对的“公民意识”是人的个体权利的天然性与现代国家生活相契合 的产物,是官权力与民权利两者关系准确定位的基础,是以民主为核心的政治文明建设的理性铺垫。虽然人的本质决定了“公民意识”有生长发育的基础,但在一个 国家社会中要使它真正走向普遍、健康、成熟,仍然需要引导和养育。这个过程就是“公民文化”的形成过程,也是政治文明建设的一个内容。作为社会管理者的执 政党和国家各类机关及其成员,在公民意识的“文化”过程中具有不可替代的责任和作用。

公民意识的培养除了自在价值而外,还有生产性价值。即是说,一种体现了人性需求和人类终极精神的文化对一个社会的成员“生产性”潜能的发挥具有最根本的正 面激励作用。我们平常讲国民生产总值,讲我们在世界上作为经济实体的排位,讲我们的生产力水平和国力水平,这些其实都是结果,而真正支撑这些结果的是隐藏 于国家管理之下的公民意识成熟程度和公民文化发展程度。这是决定一个国家强壮与否的精神性“元因”。

中国在过去很长历史中的大部分时间里确实不强壮,原因很多。但仅就国家与社会、政府与民众的关系而言,它还是反映了其中的真实逻辑。人所共知,以往历届朝 廷都曾不遗余力去号召人民热爱皇帝、领袖,热爱国家,热爱民族,但实际上始终不能根本上解决民众和政府“两张皮”的现象。这也不奇怪,一个本来就把民众当 作役使与操纵对象和表面上把民众当主人而实际上把他们当仆人的制度底下,大家有什么理由将自己百分之百的能量奉献于一个与自己的利益南辕北辙的异己之物 呢?世界上只有“一家人不说两家话”的道理,没有“两家人强说一家话”的道理。就像我们平常过日子,自己一家人过起来,那是与己息息相关的日子,干起来当 然有劲头,有奔头。如果到别人家去帮工奉献,那是缘于特殊的感情或原因,而且也只是偶尔为之。如果常此下去且被视为理所应当,甚至动辄还遭受其家主人的虐 待欺侮和非人对待,想一想有谁会愚蠢到为其拼命卖力的地步?“子民意识”下的国家管理所产生的正是这种效果。

“子民意识”在当今的表现有多种,在我看来,比较习以为常且容易导致国家机关及其工作人员行为相对于民众利益发生异化的,主要是“老百姓”、“父母官”、“吃皇粮”和“义务本位”的心态。

1.“老百姓”是人们日常用的最为普遍的一个名称,这里将其当作子民意识来对待,也许会被一些人认为极端和偏颇。而我以为针对某些人和某些场合,这个称呼 的确是有所谓的。在我们周围,很多人开口闭口都是“老百姓”。在普通民众那里或在一些平常场合,随便说说也就罢了。但是从国家机关人员尤其是担任领导职务 者的口里说出来,而且是在大庭广众和正式场合说出来,情况就不一样。尽管已经习以为常,或说者无心,但这正是问题所在,当这种现象都不被当作问题时,难道 不正说明它严重吗?人们的确听惯了,也早就淡漠了其中的真正味道。可仔细分析起来,我们就发现“子民意识”的本质。在不少“有身份”人的言谈话语中间, “老百姓”里含着“关怀”中的怜悯,含着“尊重”中的蔑视,含着“服务”中的恩赐,含着“放下架子”的高高在上,含着“群众意识”的权贵心态。在无形当 中,“老百姓”被作为草根阶层圈划出来,成为冠名为“主人”的仆人,与此同时,一个与之分殊两立的“精英阶层”和“权贵上流社会”也就悄悄然产生。这显然 不是公民意识,而是子民意识。

2.“父母官”是一个好听的名称,过去历朝历代的当权者几乎无人不以此自居。到今天,仍然有不少国家机关的领导干部不忘传统,开口闭口把“父母官”放在嘴 上,表示自己的管理理念是做官待民众就像父母对待儿女那样令人惬意舒适温暖和负责。这种善良美好的愿望无可厚非,但看看实际情况那就不由得人不大失所望。 秦皇以降,百代更迭,权者无数,可是能数得上来的、称得上“父母官”的真可谓寥若晨星。由此可知,得要有多少人生活在名义上是“父母官”实际上连“后爹 娘”都不如的悲惨境地。显然,“父母官”这种居高临下的家族家庭式行政理念只是一个明实不符的幌子。作为广大民众在人治时代的惟一诉求和手握权柄者的真实 愿望或是粉饰,由于没有外在合理制度约束,它没有也不可能变成现实。

这里更进一步的问题是,到底谁是谁的父母?到底官人是人民的父母,还是人民是官人的父母?做官理政者吃喝穿用一应生活之需来自人民的纳税,为此才有“人民 是衣食父母”的美誉。退而求其次也得维持一种身份平等的市场关系,大家谁也不要叫谁“父母”。政府官员消费人民的税赋,反过来付出管理的劳动把公益事业办 好,那也算对等的交换。可怕的情况是,不少权势之人不仅仅是吃了不干,而且更有甚者还要多吃多占鱼肉乡里以权谋私虐待人民。这显然也不是公民意识,而是子 民意识。。

3.“吃皇粮”,也是自古至今颇为流行的说法。首先说的是自上而下的官僚队伍,得以安身立命之本是皇帝赐给的饷俸,这是指的官员的生活来源;其次在于明示 身份,因为吃的是皇家的供应所以就有别于土里刨食的“草根百姓”,地位自然令人眩目;再次为关键之处:吃了谁的用了谁的就要听谁使唤,臣僚百官吃的既然是 “皇粮”,那理所应当就是皇帝的仆臣役吏,是皇家的家丁佣人。它成了一个特殊的家族,是一个以皇帝为家长的特殊的“血缘豪户”。在这个深宅大院外面是“草 民百姓”。以皇帝为首的院子里是贵族精英,他们得沆瀣一气,一致对外,操纵世事,管束“百姓”,以便保证这个特殊系统的利益。历史上的事情我们就不要去追 究了,普天之下莫非王土,率土之滨莫非王臣,制度至此,令人无话可说。要说的是当代,是今天,这种“吃皇粮”的话仍有人在说,“吃皇粮”的事仍有人在做, “吃皇粮”的精神仍然还在。

有一位刘恩启先生曾写过一篇极为经典的短文(“谁养活了谁”,《法制日报》,2001年4月2日,周一特刊),其中提到在一次警官培训班上议论一个话题: “你的薪金是哪儿来的”,大家几乎众口一词回答:“财政拨款”。并非是问题太直白浅显,大家不屑于动脑筋,而是大家向以为如此,警察吃的就是“财政饭”, 俗称“吃皇粮”;至于财政的钱从何而来,那是无须多想的。久而久之,警察作为用税人,对那凝聚着公民劳动、散发着纳税人气息的税款,慢慢置之脑后以至淡忘 了。还有街头一年一度税法宣传,着力点往往只向纳税人倾斜,强调规范其纳税行为;而对用税人显然关注不够。更有甚者,有的宣传竟在标语牌上赫然写着:“昨 日受哺,今日图报”。意思显然是把政府与纳税人的关系当作“哺”与“受哺”的关系,把实际是用税人的国家机关及其公职人员定位为“哺者”,而纳税人反倒成 了“受哺者”。这也就难怪一些号称的“公仆”们在纳税人面前总有点待搭不理,为所欲为;而在纳税人一方对此是非颠倒竟也浑然不觉,长期以无条件地交“公 粮”为本应如此,因而见“公仆”为之做了本属份内之事便赶紧千恩万谢;而遭遇“公仆”的“冷硬横推”也多数不问有无所谓。由来人事之颠倒,莫过于此。

诸如此类,不为鲜见。大家可能都是在不经意当中念之为之,但问题的可怕就在于人们对此的失去感觉和意识。这样就已经不是肌肤之痛而是骨头之病了。“吃皇 粮”意识的问题主要在于它制造了一个管理阶层的经济逻辑,将本来是政府及其公职人员被纳税人雇佣的关系,张冠李戴为为其他什么主人或类主人所雇佣的关系, 这种荒谬的经济逻辑自然而然就导出了公职人员的错误行政逻辑和荒唐的管理理念。不是因为受民以钱粮而希求对等回报人民和社会,而是认为吃了国家的财政,所 以就要去报效那个日常给自己发薪给饷的、似是而非的“衣食父母”,就要按照那个被遵奉为个人家长或团体家长的意志来设计与安排自己权力行为的出发点与落脚 点,就要“端人碗,服人管”。公民在这个逻辑里面顺理成章地成为一个装饰,其利益则成为口号中的内容。原因很简单,我当官又不吃你的不喝你的,凭什么我要 根据你的利益行事呢?所以在行政过程中,就难免有脸难看,事难办,亲切不足,恶相有余,甚至有草菅人命的现象发生。这就是由“吃皇粮”的错误经济逻辑引申 出来的荒唐政治逻辑。这毫无疑问也不是公民意识,而是子民意识。

4.“义务本位”是以往国家对民众进行教育中的主要侧重点。相比之下,与此对应的 公民权利实际上成为宪法中的装饰。义务本位与家长制度具有高度逻辑统一性。如果说它在传统时代有生长必然的话,那今天它的存在就是对现行制度的讽刺。所以 对于一个以共和国自喻的国家制度而言,必须对此深刻反思。

我们现行的宪法既强调义务,又强调权利。在许多人的心目中,对这两者的统一并不陌生,不少人都能对此做出一种程式化的表述:“任何公民享有宪法和法律规定 的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。权利与义务一致是公民之间平等性的要求和表现。享受权利,就要承担相应的义务;履行义务,就会享受相应的权 利。没有无权利的义务,也没有无义务的权利。”可是一到现实生活中,却远不是那么回事,在许多政府工作人员那里尤其如此。为什么这样?原因在于绝大多数人 并没有真正理解权利与义务的关系,所以也就无法养成公民权利意识。

实际上,权利与义务之间并不是一种地位对等的纯粹“辨证关系”,因为比较起来,权利更带有根本性,而义务则带有派生性,这是由人的权利的天然性法则推演出 来的结论。人们可以说人的权利与生俱来,而不可以说人的义务与生俱来。只是当人们意识到权利的享有需要条件支持时,义务才得以出现。因为没有后者,权利便 不能有很好的维持和保护。关于这两者之间的根本性和派生性关系,我们可以通过两个陈述句的对应目标是否成立来加以验证。第一个陈述句是:“尽了义务才能享 受权利”,相对于人民而言,在传统的国家生活中是不成立的。人民似乎天生就是尽义务的,却根本不能享有权利。在现代生活中,如果不附加条件它也是不能成立 的。只有在附加了“享有权利”的前提以后,这个陈述才能成立。第二个陈述句是:“有了权利才能更好尽义务”。相对于人民而言,这在传统国家生活中也是不成 立的。人民没有权利却仍然不得不尽义务,但不是“觉悟”使然,而是奴隶身份使然。在现代社会中它能否成立,最终也要取决于权利前提的真实程度。真实度越 高,人民尽义务的条件就越充分、尽义务目的性就越强,积极性就越高。所以从这两个陈述句的验证中,一反一正的结果都支持权利对于义务的前导性和派生性。权 利与义务两者之间这种微妙主次关系的认定,对于避免公民意识养育中的偏颇、机械是一个重要依据。

公民纳税义务中的权利与义务关系就很能说明问题的实质。税是公民从自己财产里面拿出来雇佣一个中介性质的政府保证自己利益不受损失的开销。对这笔钱由谁来 花(选举权),怎么花(立法权),花得效益如何(监督权),公民都通过自己、通过代表、通过程序保留了根本的和最终的发言权。在这里公民的权利权益是基 础,纳税义务是保证,是由权利和权益的根本目标派生出来的行为。而获得了花钱资格的政府,它惟一的目的就是兑现公民的托付,保障公民利益得以实现。

上述大家习以为常的“老百姓”、“父母官”、“吃皇粮”和“义务本位”之类的习惯心态及其行为的结果,就是强化了国家与社会、政府与人民的矛盾对立和格格 不入。直接阻碍了社会上公民文化的培育和养成,最终受损的不仅是大众利益,而且也有国家利益。所以,无论从日常宣传符号上面还是从政府人员的心理上面,这 类见怪不怪的“子民概念”和“子民意识”都需要坚决剔除。

国家的管理受托于民,事事寄予着公民的希望;政府工作千丝万缕,根根关联着公民的利益。“子民意识”不祛除和“公民意识”不确立,今日也许能求得一时一事 的问题解决,却难保今后在其他管理中不出同类性质的问题。对此,党中央和国务院的领导都已经做出了众所瞩目、天下称道的表率,这是一个契机,一个开端。国 家机关的公务人员应当籍此行动起来,从自己开始,从现在开始,清理子民意识,确立公民意识,为政治与行政文化的现代化,为提高公共事务管理水平和改善公共 服务质量,做出切实努力。

来源: 《中国党政干部论坛》2003年第10期



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