2017年12月15日 星期五
国外行政改革的五大趋势
作者马庆钰              日期:2013-02-28               阅读:4142 次

 

这里所说的国外行政改革大体是指上世纪70年代末80年代初至今的20多年时间中,世界上以欧洲经济合作与发展组织首开先河并迅速波及其他国家的政府治理 理念、政府运营方式以及政府组织形态和运行机制的变革浪潮。1979年撒切尔夫人出任英国首相并推行西欧最激进的政府改革计划,以及1980年里根当选美 国总统并尝试大规模削减政府机构人员规模、收缩职能、压缩开支、倡导公共部门私有化,标志着这次全球性行政改革的开端。在随后跟进的改革实践者中,既有后 工业化的发达国家,也有正处于转型和发展中的国家;既有老牌的西方资本主义国家,也有传统的社会主义国家;既有君主立宪制国家,也有民主共和制国家;既有 单一制国家,也有联邦制国家;既有内阁制政府,也有总统制政府;既有自由市场经济,也有政府导向型市场经济。高举改革旗帜的,既有右翼政党也有左翼政党。 总之,这场具有历史意义的行政改革,的确超越了政党、主义、意识形态、政治制度的界限,业已在全球范围内得到空前广泛的认同和呼应。从行政发展史的角度 看,由于这次改革在广度、深度、力度上都有不同寻常的特征,因而具有划时代的实践意义和理论意义。“行政改革”不仅成为几乎是各国政府实实在在的形象工 程,而且也成为理论、媒体和社会一般舆论中出现频率最高的关键词之一。由于实施行政改革的国家遍及全球,它们在不同的国内背景条件下采取了各有特点的改革 战略和措施,因此很难做出一个包罗万象的总结,而只能根据现有材料进行粗略概括。大致说来,正在进行中的这次行政改革表现出五个主要趋势。

一、公共行政的民主化

至少有两方面内容,即权力分散和放松规制。权力分散。涉及到民主的价值本原,体现出权利向社会和公民回归的社会历史趋势。包括“分权”和“权力的非集中 化”两种做法,前者是权力与责任的一起下移;后者是将不包括决策责任的权力下移。权利分散的好处是反映了人性追求自我价值实现的普遍本质;可以调动各方面 积极性和创造性;更易于使管理权力与责任有机结合,从而增强管理者的责任心,使政府更接近人民;使政府更方便获取民众的反馈,从而提高政府回应速度和决策 质量;使政府更能够减少繁文缛节和提高行政效率。在这方面,瑞典政府以其在中央和地方承担广泛的公共服务职能的众多自治机构或代理机构而著称于世。在上世 纪80年代的改革中,它所普遍实行的各部自主权为其他国家树立了典范。如荷兰政府的“自主化机构”、丹麦政府的“契约局”或“国有公司”、法国政府的“责 任中心”、加拿大政府的“皇冠公司”以及“特别执行局”、澳大利亚的“国家公司”等等,都与瑞典的做法有异曲同工之处。而日本的地方分权则是行政体制改革 方面的另一种范例。为了将战后确立的地方自治法落到实处,日本在90年代的改革浪潮中于1995年推出了历史性的“地方分权推进法”,并成立地方分权推进 委员会来促其落实。具体措施是废除中央干预的两大基础,即废除中央政府委托地方政府的行政事务,清理和缩小中央对地方政府的财政补贴,从而强化地方的财政 独立。同时又在总理府设立“国家地方纠纷处理委员会”,公平独立地处理中间的矛盾,建立中央与地方平等的协作关系,推进地方分权,遏制中央干预。

放松规制。规制是指政府为谋求社会整体利益,设立并依据一定规则对社会特定主体限制权利或课以责任的强制性行为。规制分为政府内部管理规制和政府外部管理 规制。外部管理规制又有经济性规制和社会性规制之分。经济性规制主要是政府为确保市场公平竞争、资源配置有效和保障消费者利益而对经济主体设立的一系列认 证、许可、条件、标准等的规则。社会性规制主要是政府为了保证社会安全和公民权益而在相关领域设立的一系列规则。伴随各国政府职能的扩张,规制功能逐渐走 向初衷的反面,成为限制企业发展和公民自由的工具。为了恢复民间的自主与活力,放松规制成为这次行政改革中的主要内容之一。美国和日本可视为这方面的典 型。

美国放松规制的改革主要集中在1986年之前的10年里面。具体措施:1.将对某一个行业的全部规制比如价格、进入、退出以及经营空间等的控制,统统取 消;2.对某一个方面或领域实行弹性管理,类似价格的浮动管理、行业进入数量限制的取消和资格的保留等;3.对某一产业特定部分的规制放松(电力管理的基 础网络和电力生产分离以后对电力生产的放开就属于此类);4.设立经济规制的“成本与效益分析机制”和社会规制的“风险分析程序”,将规制关注的焦点从过 去的中间过程转向实际结果的控制;5.设立专门的领导机构,负责对联邦各机构新规则的审查,不审查不得颁布,并对以往所有规章条例在清理的基础上或修改或 废除。虽然规制放松在日本80年代的行政改革中已经引起注意,但直到1994年才真正进入实质性改革阶段。其主要措施:1.经济性规制按照“原则自由,例 外规制”(即大部分放开,个别情况立规)的宗旨大幅度放松;2.社会性规制是最小限度地保留并进行彻底调整;3.推出了一个为期5年的“规制缓行计 划”;4.严格审查并控制所有新出台的规制并在实行后进行功效的追踪评价;5.设立政府的规制改革与监督机构。在村山内阁和桥本内阁的两任政府内,大力度 的改革使缓行与停止的规制数量达到1797项。

二、公共部门的民营化

各国都基本认识到政府失灵的原因不仅在于政府职能的过于庞杂,而且在于政府自身属性和规模的模糊界定。一些国家在改革中对国有企业和事业单位这类公共部门的民营化(卸载)改革是“政府瘦身”的重要举措。其中韩国和日本的举措比较突出。

韩国政府采取了对原有国有企业分类的办法来实施民营化改造。第一类,企业性强的公有企业果断进行民营化;第二类,公共性强的公有企业继续保留,同时根据现 状,施行大幅度的结构调整和经营管理改革;第三类,那些企业性与公共性兼而有之的企业,经过评估剥离以后,将企业性强的部分或完全出售,或委托民间经营; 而对公共性比较强的部分,则参照企业性的标准和经验来加以调整和改革。实际运作结果是,生产能力占GDP8%—9%的所有26家国企总公司及其82家分公 司中,各有九成被政府实施了民营化改制和经营革新改造。在改革实施不足两年的时间里,韩国国企资产股份向海外出售所得收入已达46亿美元,国内出售所得为 27亿美元。在纳入完全民营化范围的国有企业中,既包括电信、电力、天然气、供暖、输油管道、烟草人参这类垄断性企业,还包括韩国重工业集团、韩国化工制 造业集团、韩国金融集团、国定教科书出版集团和浦港钢铁集团这类国企巨舰。

日本的国有企业民营化,可以说开始于上世纪80年代对“Big Three”即日本电信电话公司、日本烟草公司、日本国有铁道公司的改革。后来大规模的改革发生在1997年的桥本政府时期。为了实现“小政府”改革和政 府职能调整的目标,加大了政府部门民营化的力度。在对政府承担的公共事务和公共事业部门设置的必要性重新审查之后,采取的针对性措施有:1.对邮政、国有 林地的政府经营事业实施部分企业化管理,通过扩大管理自主权和独立核算来增加压力,以促使其改进管理;2.推行独立行政法人制度。独立行政法人从事不能完 全由民间完成的公共性较强的业务。日本政府在对公共事业机构进行整理分类以后,对11家业务采取了撤消和民营化措施。对不宜民营化的60多家机构,比如非 普通国民教育的成人进修性质的机构、部分医疗卫生机构、国立博物馆、科研单位以及一些处理公共事务和服务的机构等实行了独立行政法人制度,以明确的责任与 绩效和质量要求来约束它们的公共服务水平;3.改革特殊法人制度。特殊法人是为了完成一些与行政相关的公共事务而设置的,一般被称为公团、事业团、公库 等,比如金融、基金、互助、财团、住宅、道路等管理组织。改革的办法是根据其必要性或者缩小规模,或者撤消,或者导入独立行政法人制度。

三、公共管理的企业化

民营化的目的在于政府规模“瘦身”,而企业化的目的在于将企业文化有针对性地、有条件地移植到公共行政当中,从而改善政府工作的效率。它所针对的一种对象 是不能进行完全民营化的国有企业事业单位,另一种对象是政府内部可以独立提供公共服务的行政执行部门。在诸多措施中,公司制改革和绩效评估制度的引进受人 瞩目。

关于公司制改革,在英国、芬兰、新西兰、加拿大、葡萄牙、丹麦、爱尔兰、荷兰、土耳其、韩国、日本等国被普遍推广。针对政府里面那些既不能撤消又不能出 租,同时又可以与核心决策职能分开并具备一定规模和明确服务业务的部门,各国尝试将其从原来的部委整体机构中独立出来进行公司化运作,在主管部的政策指导 下专门履行具体公共服务的供给职能。通过竞争产生的机构主管获得有关人事、财政、领导、工资与福利等方面的独立管理权限,同时又要接受与行政待遇挂钩的管 理绩效考评。在这些公司化的改革中,政府借鉴和模仿了企业所惯用的人力资源管理方法、主管人员的产生方法、灵活的工资制度和业绩奖励办法以及效益管理方 法。

在对不能进行完全民营化的国有企业事业单位的公司化改革方面,韩国的经验比较完整。其一系列措施如通过客观、中立的“经理推荐委员会”选任企业领导人;赋 予经理独立的经营权责;经理人员的经营合同制与年薪制;废除政府理事制度;引进独立董事选任制和董事与监事的损失赔偿制度;采用绩效与奖惩升降报酬挂钩的 制度以及经营公开制度等等,基本起到了促进国有企业公共服务质量的目的。

关于绩效评估,对于政府部门来说显然既困难又陌生。然而,这一企业惯常的方法在政府改革中得到了广泛重视。它首先被应用于改革的试点单位。美国的“重塑试 验室”和人事改革示范项目都获得了不少经验。美国和德国还规定,没有经过评估和确认其成本收益结果的示范不得推广。而在一些政府采用的目标管理和全面质量 管理中,成本核算、财务控制、业绩奖励等环节也无不与绩效评估方法紧密关联。

四、公共服务的市场化

把市场竞争机制引入公共服务,是此次行政改革中各国普遍追求的目标。具体措施有非垄断化与竞争、强制推动竞争、公共部门与私营部门竞争以及公共部门之间的竞争。

1.非垄断化与竞争新机制的建立主要通过四个途径:一是在原有独家国有服务部门之外再成立承担相同职能的新部门;二是将原来的独家国有服务公司进行化整为 多的经营;三是对实行了公司制改造以后的原来的公共部门,予以持股比例的限制;四是在垄断性强弱分析基础上,对电力、铁路、自来水、天然气等公共服务行业 内部不同业务部门进行拆分剥离,将基础设施以外的部分实施竞争性管理。

2.强制性推动竞争机制的建立主要通过三个途径:一是强制开放比如电网、煤气输送管道、输油管道、铁路等带有自然垄断性的基础设施,使其成为同类服务供应 者可以租用的“共用承载器”;二是对强制开放的基础设施的收费即出租价格及其透明度由政府确立硬性要求,以保证合理竞争;三是标尺竞争,核心原则是分割经 营的若干公共部门的产品与服务价格上限取决于同类公司的平均单位成本,而不是分割前的运营成本。从而避免单个公司操纵成本和垄断价格。

3.公共部门与私营部门竞争机制的形成主要通过两个途径:一是合同出租,亦称合同承包、竞争招标,指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准,对外 承包给私营企业或非盈利机构,中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务,政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。二是市场检验,是对内部和外部 服务承担者进行比较以检验资金效率的方法。要求至少有两个以上的内部单位与外部竞争者一起进行管理服务的竞争,并且要求参与竞争的内部单位,必须提供完整 的过程性的成本信息。从而获得对内外部竞争者服务成本进行比较的真实信息,为政府改进管理打下基础。

4.公共组织之间的竞争机制,主要通过制造内部市场来实现。旨在打破传统体制中围绕国家公共福利供给而形成的垄断性集中配置、划片服务及客户分割,实现公 共服务的市场竞争,为公民自由选择创造条件。美国将原来的义务教育费用由划片下拨给学校,改为以“教育券”(实际是有价证券)方式直接下发到有资格享受的 个人以便于其自主择校;英国则通过发放“医疗券”(实际是公共医疗福利有价证券)让患者自主择医。这类改革都是政府在公共服务“大锅饭”里面制造市场,迫 使公共部门在竞争中生存立足,从而改进服务质量满足公民要求的范例。

五、公共运营的信息化

公共运营信息化的核心是电子政务。这是随着信息技术在世界范围内的迅猛发展,特别是互联网技术的普及应用,在政府管理领域出现的崭新事务。它首先于 1993年在美国政府里面发展起来。此后仅仅10年时间,已经如火如荼,几乎进入了各国政府的管理之中。迄今为止名列世界前茅的是美国、新加坡、加拿大、 澳大利亚、丹麦、英国、芬兰、德国、爱尔兰、荷兰、法国、韩国、新西兰、挪威、日本等国政府。

电子政务的出现使政府管理进入了一个新阶段。电脑网络将政府部门与企业、公民联为一体,不仅大大节省了管理者的管理成本,也节省了被管理者的时间及费用。 企业和个人可以通过政府的服务网络足不出户地办理,如申报纳税、查询企业增值税号、向统计局上报外贸统计资料、申请政府贷款、查阅政府文献、向政府咨询相 关事宜等许多事务。全球电子政务发展的特点:一是在各国的起步时间大致相同,大多数的国家都是在20世纪90年代中期前后;二是发展目标基本上都是指向提 高政府效率、降低成本、增强管理的透明度、方便公民与企业等;三是都以满足社会对政府公共服务的要求为出发点。作为一个必然趋势,电子政务已经成为各国行 政改革中的重要内容之一。

来源: 中国党政干部论坛



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