2017年12月15日 星期五
发达国家的权力制约与反腐制度
作者马庆钰              日期:2013-02-28               阅读:4076 次

 

根据国际NGO组织“透明国际”每年发布的全球腐败指数排行榜,人们可以注意到在参与排名的所有国家中,发达国家和地区政府的清廉度要普遍好于发展中国家 和地区,相应的情况就是,非洲、亚洲、南美洲国家和地区公共权力的腐败要普遍严重于欧洲、北美洲和大洋洲国家和地区的公共权力。该国际反腐败组织最近一次 的榜单继续印证了这个结论。从2005年10月公布的这个排行榜中看到,在159个样本国家和地区中,排名前20位的全部是发达国家的政府,排名前40位 中则几乎全部是发达国家和地区的政府;而排名后40位的几乎清一色是发展中国家的政府。中国在清廉指数统计中,香港地区和台湾的排名双双上升,其中香港排 在全球第15位,台湾排全球第32位,而中国大陆政府的排名则仅列全球第78位,比去年下降了7位。说明我国政府反腐败形势还比较严峻。一直以来,我国执 政党和政府都极为重视与权力腐败的斗争。但虽然屡有战果,却没有从根本上遏止腐败的蔓延趋势。在反腐败的严峻局势面前,发达国家的廉政经验值得我国政府研 究和借鉴。这些国家对公共权力的制约机制十分健全,形成了一个由政府内组织和政府外组织、正式组织和非正式组织、政治系统和行政系统、司法部门和媒体舆 论、民主与法制、制度与文化等方方面面全面参与的监督制约网络。这个立体多维的网络至少包括8个方面。

第一是议会制约。议会以立法权、政治官员任命的审查决定权、财政预算权、重大政策审批权,对政治与行政过程进行控制和监督,对政府的不良行为进行纠正;用 名副其实的弹劾制度和责任追究制度对权力进行制约。比如在丹麦,如果部门要增加人员编制,就得向财政大臣写书面申请报告,再由财政大臣向议会申请增加工资 预算,想通过歪门邪道打通财政大臣的关节,仅仅从制度和程序上就走不通,更不用说他自己还有一个保饭碗的问题。实际上,丹麦的做法就是所有发达国家议会功 能的缩影。

第二是司法制约。在发达国家,普遍奉行司法独立,不受政治与行政权力干预,保证了司法系统独立且有权威地开展工作,从而能够真正起到监督的作用。在世界 上,瑞典首创了专门的监察专员制度,1809年设立议会监察专员,1952年设立行政监察专员。议会监察专员公署由4名专员组成,任期4年,可以连选连 任。其中首席监察官1名,由议会选出。主要职责是:对行政机关及其官员的渎职行为进行调查、监督和纠正。当公民与行政机关发生争议时,充当调查、调解和裁 决的角色。由瑞典首创、北欧国家普遍实行的监察制度震慑了公权力的腐败行为,促进了廉政建设,已经被许多发达国家和发展中国家政府效仿使用,且效力屡试不 爽。发达国家司法系统的独立性和权威性,还表现在它在所有社会成员面前、所有民间组织和政府组织面前的不偏不倚和公正威严。对这些国家的司法组织来说,既 没有什么可以规避法律的“王公权贵”,也不存在需要严刑峻法的“乡民庶人”。即便身为一国总统或者总理,只要需要,也必须依法接受法院法庭的传讯或者听 证,没有任何法律特权可言。

第三是纵向政府间制约。即通过地方自治来弱化中央集权,法律规定的地方自治在地方领导人、地方财政和决策权方面的自决权,实际上减少了中央机构权力寻租的 机会。发达国家中央与地方政府关系的理念是,在社会公民组织、地方政府、州省级政府、中央或者联邦政府之间,后者所获得的权力总是前者管理权的剩余和委 托,即只有前者无法有效实施的那部分公共事务管理权,才经正当程序委托于后者。因此,政府间制约的重心是,下对上的和地方政府对中央或者联邦政府的制约, 制约的法理根据是公民社会的本原性地位和地方政府的基础性角色,以及各级政府间法人地位的平等。在法律规定的该服从的范围,地方就要服从中央,而属于地方 自身事务的,中央就不能随意插手干预。比如官员选择任命权归属于地方选举和地方议会,上级政府长官或者执政党委员会根本不能过问和插手,因此也就不会有 “跑官要官”和“卖官鬻爵”的官场病。

第四是审计制约。发达国家的审计部门具有较强的独立性。他们的审计组织大部分隶属于议会而不是行政系统。这种行政与监督的异体设置,保证了监督的效率。这 些审计部门主要负责审计各部委公共资金使用的合法性、公共资金使用的效率,以及提供审计方面的咨询。它们可以有权直接获得各部委、机构的账号和国有公司的 信息,并向“问题单位”提出强制性纠错要求或者根据情况提请议会采取相应的处理和惩罚措施。

第五是政党制约。发达国家一般都不是一党制,具有政党之间互相制约监督的客观条件。通过政党竞选途径轮流执政是所有发达国家长期以来形成的政治传统。为了 能够获得竞选连任,在朝党需要小心提防不要因为用权不端被抓住把柄,而在野党则千方百计从鸡蛋里面挑骨头,无中生有和小题大做,为使对方下台制造舆论。这 样一种机制从客观上起到了“鹬蚌相争,民众得利”的效果。

第六是新闻舆论制约。媒体通过自主的新闻报道、传播、调查、评论,对政府官员行为操守进行批评监督。公众通过舆论、举报、游行、示威、罢工等揭露腐败,制 约公共权力的规范。发达国家的舆论和新闻监督机制不仅都相当健全,而且也相当有效。许多国家的腐败案件包括涉及到国家顶级要人和高级官员的徇私舞弊、权钱 交易、权色交易行为,最初都与无处不在和异常活跃的媒体新闻有关。它们的作用只所以如此有效,关键在于发达国家的宪法和其他有关法律对新闻媒体的独立地位 给予了明确的界定和保护。在这些国家,没有任何政府权力和任何政府官员包括总统和总理在内有特权为媒体规定新闻口径和“频段波长”,媒体机构总是以自己独 立的立场和眼光来扑捉公共权力有违政治与行政伦理的蛛丝马迹,并将之公之于众,从而对政府与官员的公共管理行为形成了有力有效的监督和制约。

第七是法律制约。发达国家普遍具有相当健全的反腐败法律体系。比如早在20世纪初,北欧国家就开始制定反腐败法律,强调预防与惩治相结合。瑞典于1919 年、1962年、1978年制定和完善了《反行贿受贿法》。芬兰在20世纪20年代制定了《公务刑法》。丹麦虽然没有专门的反腐败法典,但在其刑法典的有 关章节明确规定了有关贪污受贿罪的罪刑规范,对贪污罪的刑罚大大高于其他经济犯罪的处罚标准。欧洲、大洋州和北美的发达国家也都有用法律制约权力腐败的悠 久传统。除了上述类似法律外,它们中的许多国家还逐渐制定并实行了具有直接针对性的《信息公开法》和《公务人员财产申报法》等。透明与公开是政府的一个主 要原则。除法律规定的军事秘密文件外所有政府信息和官员财产收入都必须公开。早在1766年瑞典就实行公民有权查阅官员直到首相的财产与纳税状况的制度。 后来发达国家先后普遍借鉴和实行了金融实名存款制度和官员财产申报制度,成为名副其实的阳光政府和透明官员。从而有效保证了公共权力的廉洁。

第八是“洗牌制度”的制约。这是最根本的权力腐败的克星,通过定期的选举,民众始终在权利对权力的制约关系中将主动权抓在手中。发达国家都实行现代文官制 度。政务官与事务官分开,这是选举制度的基础性设计。占职位少数的政务官必须通过选举由党派轮流充任;占职位多数的事务官的录用和升迁,则不受政务官的去 留和干预影响,而是取决于考试和考核。对各级政府行政首长和议会议员的定期选举,使“洗牌制度”和“任期制度”成为现实,从而有效避免了大官决定小官、权 力任期无界所造成的盘根错节和结党营私。对政治权和行政权的制约来说,最根本和最核心的就是要实行以党内选举和公民选举为核心标志的“洗牌制度”。执政党 内选举和公民选举的真实与否,直接决定了对执政党权力和对公共权力监督制约体系的是死还是活、是有机还是无机、是有效还是无效。

发达国家政府权力清廉度之所以比较高,靠的就是这样一种以民主法治为核心的综合配套的针对公权腐败的监督制度和机制,它保证和促进了发达国家政府及其官员 的诚实、守信、廉洁和效率。根据发达国家的实践经验,在反腐败当中,我国执政党和政府必须首先高度重视法律体系完善与洗牌制度的建设。

关于反腐败的法律体系完善,实际上我国政府一直在做着不懈的努力。从法律体系的完整和有效来看,在《宪法》之下,限制政府公共权力需要一般法律体系和特殊 法律体系的呼应结合。一般法律体系至少应当包括《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《行政许可法》、《国家公务员法》、 《行政处罚法》和《行政程序法》等。迄今为止,除了《行政程序法》《行政处罚法》以外,其它法律都已经制定完成并付诸实施。针对一般法律,我国需要做的是 根据它们对公权限制和对私权保护的有效性进一步修改补充和完善,以形成比较完整的权力运行所依循的规范框架体系。

特殊法律体系则直接服务于防止和惩治公职人员的权力腐败行为。在这个方面,我国基本是处于法律空白的状况。根据发达国家的成熟做法,针对腐败的特殊法律至 少应包括:第一是《信息公开法》,目的在于建立阳光政府,保证透明行政,杜绝暗箱操作,强化政府责任;第二是《公务人员财产申报法》,目的是公开公职人员 家庭财产档案,便于公众舆论的监督,促使公务员拒绝不正当收入,减少权钱交易行为;第三是《反洗钱法》,目的在于将金融诈骗、侵占挪用公款、出口骗税骗 汇、贪污受贿等公权腐败所得纳入刑法打击范围,通过认同国际惯例和建立国际合作机制,进行超国境追查打击腐败分子通过洗钱将非法所得合法化的犯罪行为;第 四是《公务道德法》,目的是明确而详细规定公务人员在公务活动中的是非界限,建立合法用权和非法用权的标准,使公务人员有一个全面约束用权行为的操行手 册。

关于反腐败的“洗牌制度”建设,则是用定期的民主选举减少公权腐败的根本性措施。关于腐败与反腐败的理论和实践都已证明,任何一种公共权力的基本走势就是 伴随时间推移逐渐走向盘根错节和结党营私。一般来说,执政管理权连续任期超过8-10年以后,往往就要发生腐败与异化。因此必须对各级政府的关键权力职位 实行定期民主选举的“洗牌制度”来保证公权的流水不腐和户枢不蠹。实际上我国已经注意借鉴国外的一些制度反腐经验,只是效果有欠彰显。这种“南橘北枳”的 结局说到底,与民主洗牌制度的缺失有关。试想,如果一个国家的公民不能依宪行使权利来决定“公仆”命运的时候,其它任何制约监督公权的形式除了逐渐徒有虚 名、成为听凭权力摆弄的木偶之外,再也不会是别的。因为当公民无法决定权力被委托人的命运时,实际上整个国家社会的生存、包括所有其它监督措施的生存,便 已全部掌控于执政者之手。此时任何对公共权力的限制和监督只能取决于权力持有者的偏好与忍耐限度。从这个意义上讲,以选举为特征的民主制约机制是所有监督 举措的保证,是整个制约公权体系的灵魂和核心。所以,完善民主选举,通过真实选举这种“洗牌制度”来中断所有公权力盘根错节、结党营私的规律性腐败进程, 以确保政府及其官员的诚实、守信、廉洁和效率,就是我国执政党和政府在反腐与廉政建设中不能拒绝的选择。

来源:《云南行政学院学报》 2007.2



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