2017年12月15日 星期五
对我国改革经验原则的反思
作者马庆钰              日期:2013-02-28               阅读:4081 次

 

30年前的那个伟大思想解放运动,将已经陷入崩溃边缘的中国带入改革开放的新轨道。30年往矣,弹指一挥间,开放洪波涌起,改革一波三折。现代与传统,开 放与封闭、进步与愚昧、改革与守成,在几乎每一个意识角落和实践领域都进行了激烈的较量,并获得了不凡的改革成就。在经济领域,中国人民争得了前所未有的 开放环境,引进了市场经济制度,获得了经济自由,取得了举世瞩目的经济发展;在行政领域,中国人民正在获得一个服务的政府、责任的政府、法治的政府和组织 构造、工作方式上更加合理的政府;在政治领域,中国人民获得了以人为本和科学发展观的先进理念,获得了对人权、公正、平等的正确认识,并开始着手一些民主 化建设的试验。

就行政改革而言,为了保证顺利进行和避免震荡,中国的改革者基本上采取了从易入手,稳中求改,渐进增量,不用猛药的做法。这当中的经验原则可以总结为四 条,即行政改革的系统原则、行政改革的渐进原则、行政改革的适度原则以及行政改革的国情适应原则。几十年来我国改革开放的确从中受益良多。尤其是在改革的 初始阶段,这些策略原则使改革避免了矛盾,打开了局面,获得了成效。但是伴随改革的进一步发展,在面对不能回避的矛盾和问题时,对这些原则的理解以及由不 同理解衍生出的实践指向,增加了改革的复杂性并影响了改革的进程。对此,有必要就长期秉持的经验原则进行辩证分析,以便于消除误解,保持其对于中国改革的 正确指导作用。

一、行政改革的系统原则

行政改革是一个完整的、至少有五个层面构成的有机系统。各层面依次展开的顺序是:理念—职能—机制—机构—方法。理念是指行政价值,比如我国提出行政体制 要追求“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”,这就是一种行政价值标准。职能是指行政任务,比如我国在全面建设小康社会时期的政府职能是“经济调 节,市场监管,社会管理,公共服务”,这是政府的职能定位。机制是指行政职能和任务实现的制度安排,这不仅涉及到总理制、总统制、内阁制这样的基本行政体 制,而且随着政府职能转变,还涉及从传统政府单独管理到以政府为主导的多元管理这样的体制变化,独立执行机构、非政府公共组织等都属于行政机制的创新。与 之匹配,还要有相应的工作规则。于是就有人事管理、财政制度等方面的改革。机制和体制是改革实施中最为复杂的层面。机构是指行政任务赖以完成的载体,比如 根据行政职能和任务进行编制管理,确定机构规模、人员多少和职责划分。方法是政府管理的具体落实环节,比如行政执行中的依法行政、自由裁量、劝导强制等, 都是行政方法的体现,这是行政实践中最为表层的地方。它们的相互关系是:前者依次为后者的前提,后者依次为前者的展开。

既然这是一个逻辑系统,那么在考虑行政改革时,就需要采取着眼全局的整体战略。入手虽有先后,但问题的解决却一个也不能少。少一个都肯定是前功尽弃。单兵 突进,总会遇到前后扞格、相互掣肘的矛盾。解决的两种前景是,或攻其一点,忽略其余,最后不了了之;或顺序推进,由点及面,渐次实现各相关层面的平衡到位 和相互协调,推进有先后,实施有战略,理念、职能、机制、机构和方法各个层面全面照应,通盘考虑。不仅实施硬件——机构的调整,而且注重软件——理念、职 能、机制和方法的创新,最后进入成功佳境。

行政改革的质量不仅受自身系统的影响,而且还要受行政改革外部相关环境的制约。对于那些市场经济和民主法治比较成熟或至少是有较好基础的国家来讲,行政改 革就比较单纯,而且结果也相对较好;而对市场经济不够成熟、政治体制比较传统和落后,人治或者封建专制情况仍然存在的国家来说,改革的关系就会相对复杂。 一些与改革相关的不良环境因素会干扰改革的进展,减弱改革的效度,其前景不言而喻。实际情况说明,对于中国这样的国家来讲,仅仅进行政府机构改革甚或更进 一步的行政改革是不够的。政治权力的过分集中和缺乏民主决定与民主制约,到头来,总会对已经进行的经济改革成果形成腐蚀,总会对正在进行的行政改革形成限 制和阻挠。作为一个逐渐强大起来的特权阶层,他们会根据自己的利益去制定改革政策,涉及改革的目标,最终使改革扭曲变形和半途而废,甚至发生复辟倒退也并 非没有可能。所谓发展中国家的改革复杂性,就在于因其传统的环境基础长期处于不良状态,所以就不得不采取一揽子改造方案。不仅进行行政改革和经济改革,尤 其需要改革的主要领导者能够以领袖所应有的道德、远见、智慧、魄力来推进政治改革,这是发展中国家经济改革和行政改革得以健康持续发展的必须条件。

二、行政改革的渐进原则

包括行政改革在内的几乎所有改革都面临渐进改革或激进改革的选择。渐进改革是一种分步走的制度变迁方式,具有在时间、速度和次序选择上的演进特征;而激进 改革也被称为“休克疗法”或“震荡疗法”,是一种大爆炸式的跳跃性的制度变迁方式,在较短时间内完成大规模的整体性制度变革。转轨经济学认为,激进改革和 渐进改革在实施成本和摩擦成本的比较中各有利弊。激进改革可能在制度变迁的初始阶段出现较大的社会震荡,从而引发较大的改革阻力,但是若能在较短时间内完 成转轨,则损失会迅速缩小,故其实施成本相对高而摩擦成本相对低;渐进改革在初始的阻力小,但因社会受扭曲信号引导的机会多时间长,且新旧两种体制的并行 会导致社会发展代价的累计增加,故其实施成本相对低而摩擦成本相对高。

受我国原有制度、历史文化因素、人口资源以及改革经验与目标等诸多因素的约束,我国一直对渐进改革模式情有独钟。在行政改革系统内部,大家比较愿意从行政 方法和行政机构入手,逐渐积累经验,然后逐步去触及机制和体制改革层面的矛盾。在改革的总体系统中,大家更是愿意从经济改革入手,愿意在行政改革上面做文 章。而对于政治层面的矛盾问题,都当做敏感的地雷阵而不敢轻易涉足。目的是避免过激动作引发震荡甚至导致失败。这种策略在改革的头10年甚至是头20年, 对于改革的维持和成果的获得,的确起到了重要的作用,可以说是成功的。但是再往后走,事情就起了变化。在一些容易解决的问题做完了以后,比较棘手的矛盾却 迟迟不去解决,使渐进改革演化为停止不前。渐进改革是根据条件和时机来安排改革行动的先后顺序,并且保证改革能够持续不间断地循序渐进,而不是择易而进, 遇难而止。这就要求中国的改革者应当深刻反思和总结在这方面的经验与不足,一方面肯定渐进改革的策略,另一方面又要反对以“渐进”为借口来拖延改革的行 为。

三、行政改革的适度原则

我国的改革是在相当复杂的条件下进行的。首先,发展与改革是相辅相成的。改革意味着大范围的社会利益结构的调整,改革的每一项举措必定会引起相关者的极大 关注。就改革的具体过程而言,在某个特殊的时段,改革往往会使一些人受益,同时又会使某些人损益。这在客观上容易引发一些不稳定的因素。其次,在一定阶 段、一定时期内,改革与发展是不平衡的,大量历史和现实的矛盾交织在一起,使许多已有的问题和以往不曾遇到的影响社会稳定的新问题相继出现。中国行政改革 所面对的一些问题,比如,党的领导与政府管理的关系、行政体制与政治体制的关系、机构人员精减与下岗分流的关系、中央政府集中领导与地方政府自主管理的关 系、政府管理模式与企业管理模式的关系、政府职能与市场功能的关系、政府主导管理和公民参与的关系等等。这些都是很关键的问题且都关系改革的前途。因此必 须在行政改革中贯彻好适度性原则,用这个原则来处理好发展、改革、稳定之间的关系。

发展是目标,克服传统行政体制的弊端,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政体制,实现政府管理和服务的现代化,是我国行政改革的目标选择。 但在发展速度的选择上,应当是循序渐进,稳步推进,避免因急躁冒进而造成改革波动;改革是动力,只有不断改革,才能破旧立新,逐步接近和达到政府管理现代 化的目标。但改革的深化必须充分考虑到有关方面的承受能力,这包括自身体制的承受力、相关制度结构的承受力、被改革者的承受力、以及经济与社会运转的承受 力等。要把握改革举措的时机、节奏和力度,并根据实施过程中出现的新情况、新问题,相机加以调整和完善。重大改革措施坚持先行试点,取得经验后再逐步推 开;稳定是前提,行政发展和改革需要稳定的政治和社会环境,没有一个稳定的社会环境,进一步改革就无法进行。一方面,我们要“为之于未有,治之于未乱”, 及时化解各种矛盾,切实维护社会稳定;另一方面,必须在保持稳定的前提下加快推进各项改革,促进行政管理的现代化发展。

发展、改革、稳定三者关系处理好的关键就是把握好“松紧适度”的原则。在发展和改革的规划与部署上,不仅要考虑需要,还要考虑可能;不仅要考虑短期效应, 还要考虑到战略目标。既要考虑改革和发展,又不能忽略稳定。当改革超出承受力而影响社会稳定时,应当首先顾及稳定,同时又要反对任何以稳定为借口阻挠改革 和发展的行为。从我国现有的主要倾向看,改革者需要注意的是,仍然有不少的人包括对政策有直接和间接影响的人,认识肤浅保守,思想方法僵化,以至于顾虑稳 定有余而促进改革不足;考虑适度有余而推进深入不足;主张防右有余而警惕防“左”不足。如果不立足于改革建立正确的价值导向和政策导向,所谓的“适度改 革”原则有可能会变成阻挠改革的又一个托词。

四、行政改革的国情适应原则

行政改革是一个全球性共识和趋势。发达国家的公共行政经历了大致相同的过程,面临大致相同的问题。作为对过去经验教训的总结,他们在行政改革总的价值趋向 上获得了相当的一致。这就解释了为什么“政府卸载”、“公共服务社会化”、“政府管理分权化”、“从规则为本到结果为本”、“公共管理的公民参与”等等, 对各国都表现出巨大吸引力。而作为制度、不同发展阶段也不同的中国,在长期计划经济实践的沉痛教训下,也对包括行政改革在内的全方位改革报以热情向往并予 以实施。

然而,是不是现有理论和经验对所有国家都有适用性,却是一个有关改革方向和有效性的问题。对此,行政学史上有不同看法。一种认为行政就是行政,管理就是管 理,行政理论和管理原则对各国都是普遍适用的。另一种就强调文化特定性,主张管理理论和原则的时间、空间、文化传统的相关性。根据已有的改革经验,可以说 在改革的需求和总体方向上是基本一致的。但在改革的微观层面,即便是国情相似的发达国家,也是根据国情需要进行取舍和改造以满足环境特点的要求。也就是 说,创造性借鉴成为多数国家为使改革策略与环境相匹配而采取的主要选择。

对于中国而言,在行政改革中强调国情适应的原则,除了上述共性理由外,还有两个特别原因,即我国与发达国家相比,在制度上的根本差别和行政发展阶段的不 同。制度上的差别表现在政治制度和市场化程度上面,这一点决定了在一定时期内,比如“私有化”、“分权制衡”、“公民参与”、“地方自治”、“公共管理” 等被发达国家视为当然的概念和举措,在中国就成为敏感、不容易被接受和缺乏政治支持的东西,因而导致改革者在改革领域选择上和改革推进的深度上作一定程度 的妥协;行政发展阶段上的不同表现在,与发达国家从管制行政奔向服务行政相比,我国实际上是从统制行政奔向管理行政和服务行政。也就是说,发达国家是在高 起点上通过一次改革实现一个目标,我国则是在低起点上通过一次改革顾及两个目标。起点的不同、阶段的不同和目标的差异,进一步决定了我国的改革应当有一定 的策略,要适合中国实际,杜绝东施效颦的错误和“瘦子跟着胖子一块减肥”的不当做法。比如“政治与行政二元化”主张在发达国家遭到质疑,但它在某种意义上 可能是中国制度中极度稀缺的东西;又比如,发达国家为了实现职能优化的目标,开始大规模进行放松规制的改革,但有很多被他们放弃的规制,却是我国在现阶段 管理中需要加以建立和完善的东西。与此同时,又必须坚决反对把国情适应原则强调到不恰当的程度,甚至把“中国特色”当成幌子,否定人类在长期发展中积累而 成的管理模式和制度结晶,排斥国际社会共同认可的公共治理文明成果。一个国家的执政者和人民,只有具有了海纳百川的博大胸怀,从善如流的道德境界,谦虚端 正的学习态度,才能成就一番伟大的改革事业。

回顾既往30年,中国改革在上述原则下取得了巨大成就,甚至成为一些发展中国家效仿的榜样。但是从经验感知,我国改革在中后期已经显露出后劲不足、进展乏 力的端倪。在经济改革取得一定成功的时候,除了在行政领域反复进行一些技术性实验外,没有足够的认识和动力去寻求政治改革的进一步突破,从而使经济改革和 行政改革无法得到来自政治发展方面的有力支持和保护。而本来是作为辩证方法的“渐进改革原则”、“适度改革原则”以及“中国特色原则”等,在现实当中越来 越演变为保守改革原则、有限改革原则、选择改革原则、主观价值原则。包括许多学者在内的人们一直在沾沾自喜于中国的“边际改革”、“增量改革”、“体制外 改革”、“经济优先改革”等经验,却对这些经验本身所培养出来的社会保守性和投机性失却察见,对于这类改革实践所造就的“过渡性体制”或“扭曲性体制”的 危险没有给予充分的重视,对于由此庇护养大的既得利益集团和特权阶层没有给予足够的警惕。这种逐渐极端化了的改革原则方法所酿成的社会保守性和投机性、 “过渡性体制”或“扭曲性体制”、既得利益集团和特权阶层已经成为我国全面推进改革的主要阻力。在这种情况下,中国所有赞成改革和奉行改革的人们,无论是 领导者还是中国的专家学者,的确需要认真反思我们长期秉持的原则对改革的实际影响,彻底批判和剔除实践当中被既得利益者对它们进行的曲解。所谓“渐进改 革”是循序渐进、由易而难地不断向前推进的改革,而不是避难就易、避实就虚的停止改革甚至倒退改革;“适度改革”是着力到位、恰到火候的改革,而不是浅尝 辄止、半生不熟的夹生饭改革;“系统改革”是不留死角、全面照应的改革,而不是有扬有抑、有亲有疏的选择性改革;“中国特色改革”是强调路径与方法合乎国 情的改革,而不是强调“姓资姓社”、“宁要…不要”逻辑地带有传统情结的偏见改革。

制度经济学中“路径依赖”是一个使用频率极高的概念,说的是人们一旦选择了某个制度,在逐渐固化的意识情感、行为习惯、组织模式、利益格局的作用下,就好 比走上了一条不归之路,它会用“入轨—循迹—适应—锁定”的逻辑,使制度自身能量不断得到放大和强化,最终将一个社会组织“套牢”。如果这是一个健康的制 度,那将是组织的幸运;如果相反,那将是组织的厄运。

中国用了30年时间,解放思想,拨乱反正,目的就是努力摆脱对一个落后制度的路径依赖。现在看来,在一些领域中,我们做到了。但在有的领域,我们还在继续 受到传统意识和制度习惯的影响,以至于在解决旧矛盾的同时,又不断产生出一些更加棘手的新的不和谐。浅层次的如:人与自然相处中的不和谐;资源与人口方面 的不和谐;区域发展方面的不和谐;城乡发展方面的不和谐。中层次的如:公共服务方面的不和谐;财富分配方面的不和谐;政府自身消费与公共财政规模不和谐; 中央与地方权责能关系的不和谐;公共权力与民间权利的不和谐。深层次的如:管理实践与管理主张不和谐;政治行政体制方面的不和谐;各相关领域改革的推进不 和谐;个别价值理念与普遍价值理念不和谐,等等。这一系列矛盾、尤其是中层次和深层次的矛盾,集中到一点,就是政治改革与经济改革、与行政改革的不和谐。 在伟大思想解放旗帜的引领下,中国曾经彻底破除了经济制度领域中“姓资姓社”和“姓公姓私”的戒律,并成功开始了经济体制的重建和行政体制的创新。然而在 政治管理这个领域中,却还继续延续着由传统思维定式和行为习惯构成的“路径依赖”,“宁要社会主义的草,不要资本主义的苗”的清规还在继续屏蔽着“纯粹为 保护人的体面和尊严而存在的政治制度的普遍价值”,从而使我们还未能对人类政治文明的精华和宪政实践的宝贵成果,作出摒弃前嫌、革除成见、从善如流、海纳 百川的学习和借鉴的积极反应。这不仅会严重影响我国经济与社会发展的可持续性,而且也将阻碍我国和谐社会目标的实现进程。

改革就如发射天宇的一枚火箭,期望它飞得高、飞得远和有持续性,就需要有源源不断的动能供给。如果说我国的经济改革是第一级火箭,而行政改革是第二级火箭 的话,那么政治改革就好比第三级火箭。过去的30年中,经济改革和行政改革已经带动中国飞入从未有过的高度,使中国获得了巨大进步。但是,客观而论,不仅 现有的改革不足以穷尽解决我国经济与社会发展中的所有矛盾和问题,尤其是政治发展与政治文明领域的问题,而且,经济改革和行政改革的成果还需要来自民主科 学的政治体制与机制的保护。否则,已获得的发展进步就有可能遭受传统政治管理的蚕食,已形成的正确方向就有可能因为旧有政治模式的裹挟而走形脱偏。鉴于 此,改革领导者有必要审时度势,实行更加全面的制度改革战略,在我国经济改革和行政改革的能量和张力臻于极限的时候,及早点燃政治改革的第三级火箭,从而 为中国改革的可持续性增加动能供给,争取在2020年前后,用更加民主的政治体制,“一步一步把人们引到新世界的绿色牧场。”

来源:《中外企业家》2009-2-27



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