2017年10月19日 星期四
谨防渐进改革成为有限改革
作者马庆钰              日期:2013-02-28               阅读:4030 次

 

“市场经济加集权管理”:中国的经验?

开放改革以来的几十年,仅就经济增长而言,追求市场经济的中国,以一种富有特色的管理组合,用粗放和近乎原始的生产方式,利用人口红利的阶段性优势,在低 起点基础上,取得了30年持续增长的不俗成绩:年经济增长率平均达到9.6%,2008年排名世界第三,2009年预测可能会以5万多亿美元的总量,追平 甚至超过日本而跃居世界第二。

即便将2009年人类发展指数中国第92位的世界排名考虑在内,即便将人均GDP2009年中国第106位的世界排名考虑在内,即便将中国“三高一低” (高投入、高消耗、高污染、低效益)的经济增长质量和公平与效率之间的失衡与矛盾考虑在内,我们也应当承认,不仅纵向自比,建国后的头30年与改革开放后 的30年,在经济与社会进步上不可同日而语,就是横向互比,也很少有哪个发展中国家在经济增长上能够与我国相提并论。

香港一位资深中国问题观察人士邱翔钟说,中国的发展模式就是“通过国家资本主义、通过政府,特别是中央政府来支配资源,来推进经济发展”。美国投资银行高盛公司顾问乔舒亚?库珀将这个经验冠以“北京共识”。

一般认为,经济类型不同,所要求的包括政治和行政在内的政府管理类型也就不同。计划经济是国家权力主宰的资源配给过程,因而就可以有一套以人治为基础的专 制管理制度;市场经济是一个由供求关系主宰的交易过程,因而就必须有一套民主法治的管理系统。但中国经济增长的经验使不少国内外人士相信,在“计划经济加 专制集权”,和“市场经济加民主法治”两个组合模式之外,还有一个嫁接和折中方式,这就是中国的“市场经济加集权管理”的第三种模式。

面对国内外的吹捧和称颂,我认为中国,尤其是党和政府管理者应当保持足够的理智和冷静。一种经验模式一旦被固定下来,其对一国发展前景的影响将是巨大和深 远的。因为它将成为带有根本性的管理价值导向;它将成为管理制度构建的形式;它将成为政府改革规划议程的依据。说到底,这个经验模式关系到未来的制度方式 并决定着人民的生活质量。为此,就有必要对这个“嫁接”模式提出意见和建议,以便让它更加完善,更具积极、健康和进步的实践价值。

为“集权管理主体”戴上民主法治的“笼头”

管理模式的实质,就是在政府与市场的关系中,权力介入的方式和干预的程度。中国有着很长的计划经济实践和悠久的人治历史传统,管理者往往倾向于在市场配置 资源中施加权力影响。因而在和市场打交道的时候,常常是拾遗补缺不足,越俎代庖有余。在这种情况下,管理权本身的性质就成为决定市场经济和社会发展的关键 之处。也就是说,相对于政府管理权来说,有没有民主法治的约束条件,其运行结果将大相庭径。

在成熟的经济与社会体制中,市场经济建立在民主法治基础之上,政府与市场关系中的公共权力将不能随意插手市场的资源配置,即便在眼下正在发生的全球金融危 机中,政府强化监管、增加投资,甚至接管濒危企业的救火措施,也都严格控制在民主程序之内进行,这就保证了政府权力的规范和政府相关政策的稳妥与科学。

相比之下,在一个民主法治不够完整的环境中,公共权力使用者出于“人性自私”的本能,很难保证不用手中的权力去干预市场过程,并通过干预来获取相应私利, 实现个人意愿。这个趋势的极端程度是,国家权力最终将市场改造为自己的附庸和工具,迫使市场经济扭曲和最终蜕变为“权贵资本主义”。如果这样,对于平民百 姓而言,一个似是而非的市场经济,甚至要比一个传统落后的计划经济更敌对,更可怕,更糟糕!

作为一个发展中国家,说中国已经具备一个成熟的经济与社会制度,那是违心之论;而将中国划入“权贵资本主义”之列,则肯定是别有用心。但是,客观而论,在我国“市场经济加集权管理”的现实中,确实也出现了一些值得警惕的现象。

比如国有企业垄断问题。因不当收入超过2亿而被问罪的中石化董事长陈同海的妄语狂言是“作为共和国的长子,我们不垄断谁垄断”。在这个毫不掩饰的骄横傲慢 后面,人们看到的是一个垄断资源、特权经营、内部分利、待遇丰厚的特殊利益群体。“全国7个垄断行业共有职工2833万人,不到全国职工人数的8%,但工 资和工资外收入占全国当年职工工资总额的55%”。

比如贫富差距问题。如果说社会上流传的一些说法不足为信,那么来自财政部的数据就应是权威的。它的近期统计显示,仅仅就城镇范围而言,我国10%最高收入 的家庭财产占到城市居民全部财产的45%,而10%最低收入的家庭财产总额仅仅是全部居民财产的1.4%。在2008年,中国的基尼系数已经上升到约 0.5的“高度不平等”程度。

又比如权力腐败问题。官员队伍的腐败现象已经成为职业常态,腐败官员的级别越来越高,腐败的人数越来越众,腐败的手段越来越多,腐败案值越来越大,腐败者 的道德压力和羞耻感越来越轻。临近2009岁末,初步统计又有深圳市长许宗衡、吉林人大副主任米凤君、浙江省纪委书记王华元、广东政协主席陈绍基、辽宁省 人大副主任宋勇、宁夏回族自治区副主席李堂堂:贵州省政协主席黄瑶、国开行原副行长王益、公安部原部长助理郑少东、中核集团总经理康日新等11位省部级高 官跌入腐败泥潭。根据透明国际2009年公布的腐败指数,中国在180个被统计国家中排名第79位。

又比如国家管理机关的运行成本问题。国家信息中心经济预测部“政策动向课题组”2006年8月10日公布一组数字:当年全国各级国家机关的公款招待费是 3700亿元,公务用车费3986亿元,公款出国考察费2400亿元,合计超过1万亿元。假定这当中有一半是必需的,那剩下的一半也已占到当年财政支出总 额的17%。如果再加上机关和事业单位公职人员的工资福利支出、各类会议和培训支出、几千名省部级以上离休人员的特需支出,以及机关修造豪华楼堂馆所、更 新办公设施的支出,我国管理机关自身开支占年度财政支出要高达30%以上。而这个比例,在日本是2.4%,波兰是3.8%,英国4.1%,韩国5.0%, 印度6.1%,法国6.5%,加拿大7.1%,俄罗斯8.2%,阿根廷8.7%,美国9.9%。在我国,政府自身的支出浩大与公共服务支出的缺斤短两已经 形成鲜明对比。

再比如在政府职能转变方面。由于管理权力自身的习惯,一些地方政府职能长期处于只说不练、转而不变的状态。2009年3月,河北省廊坊市一位领导的招商口 号是:“房地产是好的投资项目,房地产商来投资,赚了是他们的,赔了是我们的。”而杭州为这个荒唐话语做了实践的注解。最近,该市政府部门出资设立消费 奖,用真金白银奖励在杭州商场的购物者。有人称此做法是“政府在市场当中自作多情”。

胡乱处理与市场关系的不仅是廊坊、杭州,2009年5月湖北省公安县下发红头文件,要求全县机关和企事业单位一年要完成23000条本地香烟消费任务,管 理办公室每月检查完成进度;未完成用烟计划的单位,由财政部门直接扣减该单位公用经费;凡不抽本地卷烟的,发现一次扣减该单位公用经费1000元。

无独有偶,2009年11月,四川洪雅县也以政府文件的方式,要求机关干部必须在家中阳台上,人均栽种2棵三角梅,督查发现未栽种者,将受到通报。

这些例子虽挂一漏万,却已从不同角度反映出我国“市场经济加集权管理”模式中存在的问题和面临的风险:权力垄断市场获取垄断利益、权力干预市场谋求腐败交易、权力干扰市场制造市场混乱、权力代替市场阻碍政府职能转变、权力缺少约束随意占用公共资源等。

这就告诫我们,如果想避免中国模式掉入“权贵资本主义”的陷阱,如果想保证中国经济与社会发展的健康和可持续性,如果要向国内外证明“市场经济加集权管 理”的存在价值和生命力,中国就必须要通过进一步的改革努力,为“集权管理主体”戴上民主法治的“马笼头”。非此,中国式管理就无法与市场经济匹配和兼 容。

完善我国政府管理模式的改革方略

回顾既往60年和改革开放30年,中国式管理发生了巨大变化,中国的改革也积累了珍贵经验,取得了很大成就。但在现实中,改革已显露出后劲不足、进展缓慢 的端倪。经济改革轰轰烈烈,行政改革凑凑合合,政治改革闪闪躲躲。因为得不到政治发展的支持和保护,行政改革推进效率大大降低,市场改革成果面临侵蚀变质 的危险。

而本来具有积极意义的“渐进改革原则”、“适度改革原则”以及“中国特色原则”等,在现实当中逐步演变为保守改革原则、有限改革原则、选择改革原则、主观 偏好原则。包括许多学者在内,人们一直津津乐道于中国的“边际改革”、“增量改革”、“经济优先改革”等经验,却对这些经验本身所培养出来的社会保守性和 投机性失却察见,对于这类实践所造就的“扭曲性体制”和“路径依赖”的危险没有给予充分重视,对于在此庇护下逐渐形成的既得利益群体没有引起足够警惕,对 于来自既得利益群体的改革阻力和改革时机的逐渐丧失一直缺乏清醒的认识。对此,所有赞成改革和奉行改革的人们,特别是党和政府的主要领导者,都需要在认真 反思的基础上,还原改革原则的本来意义。

所谓“渐进改革”是循序渐进、由易而难地不断向前推进的改革,而不是避难就易、避实就虚的停止改革甚至倒退改革;所谓“适度改革”是着力到位、恰到火候的 改革,而不是浅尝辄止、半生不熟的夹生饭改革;所谓“系统改革”是不留死角、全面照应的改革,而不是有扬有抑、有行有禁的选择性改革;所谓“中国特色改 革”是主张普遍性与个性相结合的改革,而不是强调“宁要社会主义草,不要资本主义苗”的一种传统情绪逻辑下的片面改革。

时至今天,中国式管理的经验积累、成果积累、问题积累和矛盾积累,都共同期待着关键改革的出台。中国的改革,在按照改革者的设计走过了简单项目后,必然要 进行复杂项目;在经过了经济改革和行政改革后,肯定要触及政治改革;在完成了对客体的改革后,接下来将轮回到对改革者自身的改革。这是改革的内在要求和必 然轨迹。在这个决定可持续性的关键改革阶段,改革的主要任务,就是要为“集权管理主体”建立民主法治的约束制度与机制。

为了实现这个目标,除了继续做好机构调整、职能转变、审批改革、干部问责、绩效评估、社会管理、公共服务等已经展开的任务外,中国改革者还需要以更大的勇 气和决心,着手针对自身进行现代化建设和民主法治的真正完善,以“科学执政、民主执政、依法执政”的精神,切实将公共预算制度的建立,将地方自治新体制的 建立,将官员财产申报制度的建立,将对领导干部待遇终身制的改革,将对党政领导结构关系模式的调整,尤其是针对各级主要政治和行政首长以及民意代表群体, 循序渐进地建立以民选公决为基础的权力约束制度,纳入下一步中国改革的实践之中。这是“中国式管理”绝对不能缺少的改革必修课! 

来源:《改革内参》2010.03.12



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