烟花爆竹法规禁改限对社会领域立法的有益启示

     2005年9月，市十二届人大常委会第二十二次会议审议了《北京市烟花爆竹安全管理规定》，这项法规在立法决策、制度设计、立法方式和法规落实方面的经验和做法，对今后搞好本市社会领域的立法很有启示。
　　 一、面对影响社会和谐的社会问题和尖锐利益冲突，立法不回避矛盾 　　 （一）安全形势严峻，禁放法规的出台是当时历史的产物 燃放烟花爆竹是我国民间长期形成的传统习俗，但燃放烟花爆竹极易造成人身伤害、火灾和空气污染等问题。尤其是随着城市的发展，人口密度的加大，加之市民燃放的烟花爆竹的规格趋向大型化。从九十年代初起，城市里因燃放烟花爆竹引起的损失不断增大。1993年春节期间因燃放烟花爆竹致伤544人，比1992年增加54.5%，其中5人被摘除眼球，造成终身残疾；发生火警、火灾208起，给国家、集体和人民群众财产造成很大损失。燃放烟花爆竹引发的安全问题，引起社会各界普遍关注，市民反映强烈。1993年春节刚过，市政府就收到市民来信231件，强烈要求市政府采取措施，禁放烟花爆竹。在当年1月份召开的市十届人大第一次会议和市八届政协第一次会议上，共有209位市人大代表联名提出了17件议案和建议，99位市政协委员提出了28件提案，要求立法禁止燃放烟花爆竹。市委、市人大、市政府对群众来信和人大代表的议案、政协委员的提案十分重视，就此问题分别专题进行了讨论。市政府成立了起草法规的专门班子，经过调查研究，于当年7月份向市人大常委会报送了《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定（草案）》。市人大常委会在一审后，将法规草案登报，对烟花爆竹是禁是限公开征求市民意见，同时开展了民意调查。情况显示，禁放符合多数市民的意愿。1993年10月，市十届人大常委会第六次会议审议通过了《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》。法规明确城八区为禁放区，禁放区内不准生产、运输、携带、储存、销售、燃放烟花爆竹。 　　 （二）情势发生变化，禁放法规成为社会矛盾的焦点 　　 禁放法规实施以来，对于保护国家、集体财产和公民人身财产安全，维护首都社会秩序起到了积极作用。特别是在法规实施的最初几年里，禁放效果明显，社会对禁放法规评价较高。但随着社会发展和人民生活水平不断提高，人们希望通过燃放烟花爆竹增加节日气氛的需求越来越强烈。九十年代后期以来，每年春节期间，禁放区内违规燃放烟花爆竹的现象越来越严重。2005年春节，燃放烟花爆竹已到了失控状态，造成了严重的社会危害。政府虽投入了大量人力、物力，但执法力量还是达不到要求。实际上禁放法规已形同虚设，法规的权威性和严肃性受到极大削弱。在这种情况下，市民中要求适度放松对燃放烟花爆竹的限制，恢复节日燃放烟花爆竹这一传统风俗以增添节日气氛的呼声日益强烈；也有很多市民坚持依法禁放。随着国内一些大城市对燃放烟花爆竹的相继解禁，社会各界对本市仍以禁放来管理烟花爆竹提出质疑。据统计，从2002年至2005年，共有162位市人大代表联名提出了17件议案和建议，要求面对现实对禁放法规进行修改；但同时也有83位市人大代表联名提出了13件议案和建议，要求加强执法力度，严格执行禁放法规。 　　 （三）顺应主流民意，禁放法规的修改迎难而上 　　 由烟花爆竹引起的社会问题，市人大从十一届时就注意到了。面对这些新情况、新问题，对禁放法规是否修改，如何决策有很大难度。不改，禁放法规已形同虚设，法规失去严肃性；要改，是否意味着对当初制定禁放法规的否定？修改法规能否成功，心里没底；修改后的法规如果执行不好，更会影响到市委、市人大、市政府的威信。同时，法律是否应当调整人们的观念、传统习俗等一系列问题，都考验着市委、市人大、市政府的决策能力。经过慎重考虑，2003年经市委批准，市人大将禁放法规的修改列入了十二届人大常委会五年立法规划。但因此项法规的修改涉及面广，关系到市民的切身利益，又非常敏感，还需要进一步调研论证。2005年市政府启动了立法调研。调研结果表明，多数市民赞成在春节期间有限度燃放烟花爆竹，这一结果增强了各方面修改法规的信心。市政府在调查研究基础上，提出了禁放法规的修订草案，总体思路是城八区由禁放改为限放。市人大常委会正式启动了立法修改程序，于2005年5月对修订草案进行了第一次审议，经过两次审议，于2005年9月通过了《北京市烟花爆竹安全管理规定》。 　　 烟花爆竹禁改限经过了一个慎重的决策过程，期间意见不断，分歧严重。但最终面对日益突出的社会问题和利益冲突，立法没有回避矛盾，作出了正确决策。这一决策过程为社会领域立法带来如下启示： 　　 启示一：根据社会现实需要，不回避矛盾，有针对性地解决社会矛盾。社会立法都是由现实需要产生的，与经济社会发展的现实和需求紧密联系。当社会矛盾发生甚至比较突出时，就需要社会立法根据实际需要来缓解社会矛盾，协调不同利益群体的关系，维护社会和谐、稳定。而且社会立法具有明显的政策性和时代特征，应随着社会问题的不断显现，适时作出调整和修改。 　　 启示二：社会领域立法的特殊性决定其要在党的领导下进行决策。由于社会领域立法群众性强，涉及面广，分歧意见大，立法决策难度大，一旦决策失误会造成严重后果。因此，在整个立法过程中，要坚持党的领导。就这项法规而言，市委高度重视、把握大局，对立法工作给予了正确领导。
　　 二、制度设计坚持以人为本，将政府职能定位在保障公共安全、提供公共服务，同时体现社会自治理念 　　 （一）由禁放改为限放，法规内容的主要变化体现了以人为本 与禁放法规相比，放宽对燃放烟花爆竹的时间和地点的限制是法规内容的主要变化。从燃放时间上看，禁放法规规定，在禁放区全年禁止燃放烟花爆竹。根据十多年来法规实施的实际情况和广泛民意调查的结果，多数市民要求保留在春节期间燃放烟花爆竹这一传统的民俗，以增添节日气氛。因此，修改后的法规规定，限制燃放烟花爆竹地区，农历除夕至正月初一，正月初二至十五每日的七时至二十四时，可以燃放烟花爆竹，其他时间不得燃放。国家、本市在庆典活动和其他节日期间，需要在限制燃放烟花爆竹地区内燃放的，由市人民政府决定并予以公告。从燃放地点看，禁放法规规定城八区为禁止燃放区，修改后的法规规定，五环路以内的地区为限制燃放区。五环路以外地区，区、县人民政府可以根据维护公共安全和公共利益的需要划定限制燃放烟花爆竹的区域，限制范围比过去缩小了，以五环为界，便于群众识别。这些内容的变化，体现了以人为本的立法宗旨。 　　 （二）政府部门的职责定位是保障公共安全，提供公共服务 　　 加强对烟花爆竹的安全管理是来自不同方面的一致声音，也是制定好《烟花爆竹安全管理规定》的主线。本市原来只有一家生产厂，因不符合安全生产条件已被停产。考虑到首都地位特殊，对维护公共安全和社会秩序以及环境保护都有很高的要求，法规明确规定了本市禁止生产烟花爆竹。关于烟花爆竹的销售和储存，法规从以下几方面作了规定：一是为了防止假冒伪劣烟花爆竹进入本市，法规规定本市对销售烟花爆竹依法实行许可制度。二是考虑到北京作为首都和历史文化名城，党政机关及其他重要部门集中，人口密集，文物古迹众多，从保障首都的公共安全和维护社会秩序的角度出发，必须管好烟花爆竹的销售市场，因此法规规定了本市对烟花爆竹的销售实行专营。三是为方便群众购买安全合格的烟花爆竹，法规规定政府有关部门应当按照统筹规划、合理布局的原则设置烟花爆竹销售单位和限放区内的临时销售网点。四是对进入本市销售市场的烟花爆竹的规格和品种作出规定。法规还对烟花爆竹的运输、燃放行为作出了规定，对违反有关生产、销售、储存、运输、燃放规定的行为，明确了应承担的法律责任。 　　 （三）明确执法主体职责 　　 烟花爆竹的安全管理涉及到多个执法主体。《烟花爆竹安全管理规定》明确了公安机关是主管机关，负有安全管理职责的部门要建立烟花爆竹安全管理协调机制，按照职责分工，各负其责。一项法规涉及多个执法主体时，职责分工越明确、具体，越有利于执行，也便于公众监督。但考虑到我国行政体制改革未到位，政府部门职责分工还处在不断调整中，而法规需要一定的稳定性，因此未在法规中明确政府部门的具体职责，而是要求政府及时制定具体配套文件，明确相关管理部门对烟花爆竹安全管理的具体职责，并与法规同时出台。 　　 （四）体现社会自治、共同治理的理念 　　 《烟花爆竹安全管理规定》强调了社会自治的内容，规定居民委员会、村民委员会和业主委员会可以召集居民会议、村民会议和业主会议，就本居住地区有关燃放烟花爆竹的事项，依法制定公约，并组织监督实施，居民、村民和业主应当遵守公约。 　　 《烟花爆竹安全管理规定》在制度设计方面，无论是燃放烟花爆竹的时间、地点，还是对保障生命安全和财产安全的考虑，各个环节都体现了以人为本的理念，为社会领域立法带来如下启示： 启示一：社会领域立法必须以人为本。社会领域立法包括完善保障公民权利的法律法规、发展社会事业的法律法规、健全社会保障的法律法规、规范社会组织的法律法规和加强社会管理的法律法规。这五个方面的法律法规所规范的内容，都与人民群众的切身利益相关，因此坚持以人为本，应当重视利益问题。 　　 启示二：社会领域立法政府职责定位在公共管理和公共服务。《烟花爆竹安全管理规定》明确了政府部门对安全实施管理，职责是保障公共安全，但最终体现的是公共服务职能。过去我们的一些法律法规强调管理就是管制的理念，其实不尽然，社会领域的立法与行政管理类立法最大的不同是行政色彩淡化。社会领域立法虽不能完全脱开行政管理的内容，但管理内容主要是围绕对社会成员的保障和服务而规定的。因此在社会领域立法中，政府职责应定位在公共管理与公共服务。 　　 启示三：社会领域立法的执法主体及职责应当明确具体。一项地方性法规的有效实施，一个重要方面在于执法主体及其职责明确。根据我国实际情况，执法主体可以是一个，也可以是多个，最重要的是各个执法主体的职责要清晰明确，执法主体的职责要得到有效落实。社会领域立法也应如此。 　　 启示四：社会领域立法要注重社会自治。社会事务管理涉及方方面面，单靠政府相关部门单枪匹马地干，显然管理不过来。因此在社会领域立法中，要积极培育和壮大社会自治、自我调节力量，在制度设计上要给予应有的考虑，形成政府管理与社会自律共治的良好局面。值得注意的是，社会领域立法执法主体并不一定都是政府部门，也可以通过法律法规授权方式授权具有管理公共事务职能的组织承担，如社会团体、基层群众性自治组织、事业组织和企业；也可以依照法律法规委托给符合条件的组织承担。
　　 三、坚持公平正义的价值取向，统筹兼顾各方的利益诉求 　　 （一）广泛听取社会各方面意见 　　 禁放法规的修改，涉及广大人民的切身利益，要想修改好法规，首先要了解公众所想、所求。在法规起草阶段，市政府进行了大量调研活动。委托北京市社情民意调查中心，对全市18个区县5892人进行了抽样调查；在城八区30多个街道办事处通过召开基层群众座谈会、发放调查问卷等形式对1500多不同年龄段的群众进行了面对面的调查；通过“首都之窗”政府网站就草案内容公开征求市民意见，进行网上调查，有近千人发表了意见。上述调查结果，赞成在春节期间有限度燃放烟花爆竹的人数分别占了调查总人数的92.4%、62.7%、69.6%。法规草案报送市人大后，市人大内务司法委员会采取多种形式，进一步广泛征求意见。一是召开了各种类型的座谈会。委托区县人大常委会就法规涉及的9个主要问题征求意见，18个区县共召开座谈会218个，参加人员5252人。座谈会多数意见主张适度放开对燃放烟花爆竹的限制。同时还分别召开3个由中央编办、全国人大内司委、国务院法制办等8个中央驻京单位，北京大学、中国政法大学、中国社会科学院等部分法律专家、社会学专家，市公安局、市安全生产监督管理局等6个职能部门参加的座谈会。二是进行民意调查。委托18个区县向市民发放了6万份《关于燃放烟花爆竹市民态度调查问卷》，收回有效问卷57431份，收回率95.72%，其中赞成适度放开的有39993份，占回收有效问卷总数的69.64%。三是以调查问卷形式征求了全体人大代表的意见。在收回的319份问卷中，赞成适度放开的有261份，占反馈意见总数的81.82%。常委会一审后，市人大法制委员会就法规草案中各方面比较关注的四个问题再次以问卷形式，征求了市人大代表的意见，发放调查问卷320份，收回185份，其中支持由禁放改为限放的有149份，占总数的80.54%。 　　 （二）兼顾不同利益者的诉求，确定最佳利益平衡点 　　 在广泛听取社会各方面意见，社会利益得到充分表达的基础上，市人大法制委员会根据常委会主任会议的决定，召开了立法听证会，进一步平衡和调整社会利益。在听证过程中，16位代表不同利益的听证代表，基于所代表的利益群体的立场，充分阐述观点，使决策者充分了解各种利益的分歧所在，为决策者协调、平衡各方利益提供了重要参考。法规最终将燃放的时间和地点确定为“五环路以内的地区为限制燃放烟花爆竹地区，农历除夕至正月初一，正月初二至十五每日的七时至二十四时，可以燃放烟花爆竹，其他时间不得燃放”。燃放时间的确定主要考虑春节是中华民族的传统节日，市民燃放烟花爆竹主要集中在这段时间里，兼顾到了各方面的利益。规定以五环路为界划分限放区，主要是考虑到五环路以内的地区人口密集，安全问题比较突出，且以五环为界，界限清楚，便于群众遵守和管理。 　　 《烟花爆竹安全管理规定》在立法过程中，充分发扬民主，倾听民意，寻求利益平衡点，这一立法方式给社会领域立法带来如下启示： 　　 启示一：建立社会利益表达机制。社会领域立法群众性强，涉及面广，涉及不同阶层、不同群体的利益关系；立法内容多是民生问题，涉及人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。因此在社会领域立法中应当坚持民主立法，不断地拓宽民主渠道，认真听取广大人民群众和社会各界的意见，以使我们制定的法规更加反映民情、体现民意、集中民智、维护民利，更好地体现人民的意志。 启示二：建立社会利益平衡调整机制。该机制是让立法者倾听民声，了解民意，但倾听的核心价值在于，通过有效的倾听，来判断究竟什么是广大人民群众的共同利益，什么是不同群体的特殊利益，从而平衡和调整社会利益。尤其是对不同利益诉求分歧意见较大的，要认真研究论证，权衡利弊，着眼于用相对最合理的解决方案来缩小各方的差距。
　　 四、注重法规的执行和社会效果 　　 法规出台后，全市人民已度过两个安定、祥和、快乐的春节。2006年的春节期间，全市实现了无因燃放烟花爆竹引发重大火情、人员伤亡的成绩。良好的执行效果得益于立法过程中就同时考虑法规的可行性问题。对法规中只作了原则性规定的重要内容，如政府职能部门职责分工等，要求政府制定配套文件并与法规同时出台，以保证法规出台后切实得到落实。在规范燃放时间上，考虑风俗习惯，尊重市民的燃放需求，将大多数市民按习俗燃放烟花爆竹的时间纳入到可以燃放的时间段里，降低了人们的违法几率，降低了执法成本。 　　 燃放烟花爆竹是一种传统性、群众性很强的活动，涉及千家万户。法规在制度设计上以人为本，充分考虑各方面意见，兼顾各方利益，得到了广大市民的支持和自觉遵守；执法部门严格履职，使法规收到良好效果。这方面为社会领域立法带来如下启示： 　　 启示一：立法过程中要在制度设计上充分考虑法规内容的可行性和可操作性，注意与执法相衔接，以保证法规得到落实。立法的关键在于实施，而如果法规的实施需要很高的社会投入也不可行，保证不了法的可持续性。同时立法也要考虑守法成本，如果按照法规规范的标准，大多数人都可能处于违法状态，说明法规内容不切合实际，也是行不通的。　　　　 　　 启示二：立法重在社会效果。评价一项法规的社会效果，是看法的预期是否实现，法规是否获得普遍地遵守。《烟花爆竹安全管理规定》出台后，得到了广大市民的遵守，达到了预期目的。实现法的预期，离不开立法、执法、守法三个方面充分发挥作用，社会领域立法更应注意这一点。任何立法中先进的精神和理念，只有得到具体、有效的贯彻实施，才能发挥其应有的作用，法的实施应当是整个社会的事情。这就要求，社会领域立法应当坚持以人为本，通过充分全面的民主立法、科学立法、公正立法，不断提高立法质量。执法应当恪守依法行政的原则，认真执法，通过依法履职保证法的实现，做到不越位也不缺位，不失职也不越权。守法方面要做到自觉遵守法律规范，以法规规范作为个人社会行为的标准。只有三方面有机结合，立法才能取得良好的社会效果。 　　 （作者:北京市人大常委会法制办公室副主任）