乡村治理结构问题研究

    胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”这对于加强农村社会管理、构建和谐新农村具有十分重要的指导意义。社会主义新农村建设的深入推进，给农村经济社会带来了一系列深刻变革，农村社会的治理结构也必将发生新的变化。进一步强化农村基层党组织的政治功能，完善乡村治理结构，实现乡村和谐治理，已经成为一个重要而紧迫的课题，需要认真研究和积极探索。
目前乡村治理结构存在的主要问题
随着农村各项改革和社会主义新农村建设向纵深推进，农村经济多元化、政治民主化、社会开放化的趋势越来越明显，传统乡村治理机制和治理模式的弊端日益凸显出来，主要表现在： （一）以行政村为单元的管理体制存在缺陷。实践表明，现行的行政村管理体制有些已经难以适应新形势的要求，在一定程度上阻碍了一些地区农村经济社会的统筹发展。主要表现在：以行政村为单元管理，虽然区域划分比较统一，但由于区域资源受限、发展潜力不同、经济互补性增强、人员流动加快、不同群众所结成的利益主体复杂等因素的综合作用，使得村与村之间村民思想认识难以统一，集体意志难以形成，农村建设中一些公共事业建设和公共服务管理难以协调，公共资源难以有效整合。 （二）民主自治机制需要进一步完善。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村民自治组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，但由于缺乏完善的操作性规定，加之各地情况不同、认识不一，在实际运作过程中出现了一些不完善的问题。有的不按规定召开村民会议或村民代表会议，有的用村党员干部会议或村“两委”联席会议加以替代，有的村民会议、村民代表会议制度流于形式，存在决策不民主的问题；虽然农村普遍推行了村务公开制度，但一些地区群众的参与程度不够，事前、事中、事后公开不够，造成村务公开不及时、不透明，导致一些村干部贪污侵占、村民集体上访等问题时有发生，存在管理不公开的问题；一些地区在村务管理上缺乏相对独立的监督机构，即使有财务监督小组，但往往很难发挥作用，对财务以外的其他重大村务活动的监督有时也存在监督不到位的问题。 （三）村党组织和村委会的关系需要进一步理顺。村党支部和村委会由于职责不清晰、议事规则不健全等原因，导致一些村“两委”关系不和谐。主要表现为：一些村党组织成员把村委会看成是村党组织的附属机构，出现了“支部书记定盘子，村主任领着干”的现象；有的村委会干部认为自己是全体村民选举出来的，而支部书记是乡镇党委任命的，既然实行村民自治就应该是村委会负责村级事务。这就造成村“两委”关系紧张，难以有效发挥作用。 （四）乡镇职能出现错位、越位和缺位的现象。主要表现在：一是职能错位。一些乡镇把更多的精力放在了招商引资、发展财税经济上。二是职能越位。尽管乡镇政府与村委会在法律上不再是行政上的直接领导关系，但在实际运行中，有的乡镇政府把村委会当做自己下属的行政组织，沿用传统的领导方式进行管理。三是职能缺位。虽然制度安排是乡镇政府指导、支持和帮助村委会开展自治活动，村委会协助乡镇政府开展工作，但这种制度安排比较原则化，没有明确规定指导、支持、协助的内容、范围和形式，这为乡镇政府与村委会“各取所需”提供了弹性空间，乡镇政府在指导和帮助上出现了不到位的问题。
构建有利于增强基层党组织政治功能的乡村治理结构
（一）优化治理架构，积极探索新形势下乡村治理的新格局 党的十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”这为探索建立农村民主治理新模式指明了方向。改革和创新现行乡村管理体制和管理模式，既要巩固村党组织的领导核心地位，又要保证村委会依法履行职责，还要充分发挥农村各种组织的作用，从而达到整合农村资源，实现利益聚合的目的。 探索以村落为基础的农村社区管理新格局。按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、便于管理、群众自愿”的原则，因地制宜组建村落社区，变单一行政型治理模式为社区服务型治理模式。在城市化进程比较快的地区，积极研究和探索与城市管理相对接的社区管理模式，推动农村村落管理模式向城市社区管理模式的转型，消除城乡二元管理体制。 探索以村村联合为载体的联村管理新格局。在不变更原有行政村组织形式、土地及财产所有权及债权债务的情况下，本着“群众自愿、就近便利、优势互补”的原则，由两个以上行政村进行联合，设立联合党总支，实行联村管理。 探索以村村合并为形式的并村管理新格局。通过村与村之间的合并，即以大并小、以强并弱，以节约农村管理成本、减轻群众负担、加快生产生活条件改善、促进农村和谐发展。并村管理与联村管理的区别就在于并村管理是将两个村合二为一，设立一个党组织和一个村委会。 探索以创新党组织设置方式为重点的组织管理新格局。按照十七大“优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式”精神，我们要与时俱进地调整和改革党组织的设置方式，增强党组织对乡村治理的渗透力。一是从农村发展的实际需要出发，打破行政村域限制，引导农村党支部跨地域整合联建，形成利益链、区域链、服务链等多种设置形式。二是在一些农业产业特色较为鲜明、农民专业合作经济组织发展较快的地区，以合作组织为依托，设置党的基层组织，开展组织活动，使党的组织体系覆盖到产业发展的每个环节，实现党建工作与经济发展的有机结合。三是顺应农村市场化进程加快和非公企业发展的需要，根据农村党员外出务工、经商等特点，实行村企联合，建立市场型党组织。如建立外出创业人员联谊会党支部、城镇工商业联合会党支部和非公企业党支部等。四是根据农村社区建设需求，把具有不同专长的党员科学合理地划入到相应的功能型党组织中去，发挥党员的先锋模范作用。五是在城乡二元体制向一元化迈进的形势下，农村基层党组织要主动同一切与发展农村经济有关的城市经济社会实体的党员和党组织建立联系，进行组织共建和资源整合，建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制。 探索农村各种经济社会组织共同参与的社会管理新格局。一是引导和支持农民合作组织发展，使农民组织化程度得到提高。二是把发展农产品行业协会作为进一步转变政府职能、改革农业管理体制的重要举措，逐步建立起“政府宏观管理—行业协会中观管理—企业与农户微观经营”的农业管理新机制。三是鼓励发展农村法律、财务等中介组织，建立村民理事会等服务组织，充分发挥农村各种中介服务组织在乡村治理中的作用。 （二）规范治理秩序，确保农村各种组织有效运转 着眼于发展农村基层民主，构建起民主的、科学的乡村治理运行体系，这是党领导农民群众实现当家做主的重要途径。在农村各种组织关系中，重点是要理顺以下几个方面的关系：一要理顺乡镇与村的关系。合理划分乡镇权力，规范乡镇行政行为，明确乡、村两级之间的财权和事权。乡镇政府授权村民委员会代办的一些行政工作，需遵循责、权、利一致的原则，给予相应的财力支持。这不仅可以减轻村委会的行政和财政负担，也有助于约束乡镇政府不合理的行政行为，维持村委会的自治权。二要理顺村党组织与村委会的关系。村党组织要在法律规定的范围内通过民主的方式和手段，对村民自治实行领导，但绝不能用村党组织的核心领导作用来代替村委会的工作。三要理顺村委会与村民会议或村民代表会议的关系。村委会要根据法律赋予的权力，承担执行管理的责任，依靠和组织村民对村中事务进行民主决策和管理。但村民自治不等于村委会自治，村委会必须向村民会议或村民代表大会负责并报告工作，使村委会始终处于全体村民的监督之下。 （三）把握治理方向，始终坚持并完善村党组织领导下的村民自治机制 保障农民群众的知情权。一是完善村务公开的内容。对国家有关法律法规和政策明确要求公开的事项，都要按群众的要求公开。特别是对新农村建设中有关涉及农民群众切身利益的问题都要及时进行公开。二是规范村务公开的形式、时间和程序。在形式上要提倡群众与干部直接沟通对话，在时间上向事前、事中、事后全过程延伸，在程序上要积极探索更加科学、规范、有效的工作制度。三是有效发挥村务公开监督小组的作用。按照法律法规的要求，对村务公开监督小组的产生方式、成员资格、素质要求、职责范围等作出明确规定。 落实农民群众的决策权。一是发挥村民代表会议的作用。村民代表会议是村级最高权力组织，村民代表会议行使职能必须要有经常化、制度化作保障，使其真正成为村民参政议政的有效载体。二是建立决策责任追究制。强化村级事务民主决策的连续性和严肃性，民主决策的内容、原则不因班子成员的变化而变化。村“两委”成员要模范执行决策的内容，未经村民会议或村民代表会议讨论决策，任何组织和个人不能擅自更改决策内容，否则造成的损失由责任人承担。对极少数不遵守民主决策决定的村民，也要有规约性的处罚措施。 扩大农民群众的参与权。依据党的方针政策和国家的法律法规，组织村民结合实际讨论制定和完善村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议的议事规则、财务管理制度等，明确规定村干部的职责，村民的权利和义务，村级各类组织的职责、工作程序和相互关系，明确提出对经济管理、社会治安、计划生育等方面的要求，让村民真正成为村级事务的主人。 强化农民群众的监督权。一是加强对村级财务收支的民主监督。二是积极推进民主评议村干部活动。三是建立完善村干部的激励约束机制。对工作中造成重大损失，侵犯村民民主权利的干部，村民会议或村民代表会议有权提出批评，并要求限期改正。对拒不改正的村干部，要按照党内有关规定或村民委员会组织法，给予党纪处分，或依法予以罢免。 （四）改善治理环境，切实为乡村治理创造良好条件 构建有利于增强农村基层党组织政治功能的乡村治理结构，涉及方方面面的利益调整和制度创新，必须统筹兼顾、配套改革、系统推进。 完善现有的政策法律体系。乡村治理结构的调整和完善应该是在国家法律、政策范围内进行。但现行一些法律制度不完善阻碍着实践的发展。比如在村委会建设上，《村民委员会组织法》把村委会设定为“议行合一”机构，随着农村民主进程的推进，这种机构模式已经不能完全适应形势的需要，因而应赋予村代会独立的法律地位，充分行使民主决策、民主监督职能。同时，有必要对村委会的设置和工作模式进行改革，实行村政工作“村委会主任”负责制，替代村委会集体负责制，形成村代会与村民委员会主任各司其职、相互制衡、相互配合、共同治理的村治模式。此外，应按照村民自治原则，从立法上赋予村民会议(村代会)在具体的村治工作中更多的自主权。 深入推进管理体制改革。要在充分把握我国国情、政体特点的基础上，正确处理党政关系，进一步理顺党政组织管理架构，逐步消除农村管理的体制性障碍；要逐步破除城乡二元管理体制，加大城乡统筹的力度，探索城乡管理的新机制，使城乡管理体制更加衔接、有效；要转变区县领导方式，对于法律、法规和有关规范性文件明确规定应由区县政府部门承担的职责，不再转交给乡镇政府，克服层层下指标的做法，创新考核体系，理顺区县、乡镇职能关系。 切实提供坚强有力的保障。要强化基础。农村社会的建设和管理重心在基层，完善乡村治理结构必须健全基层组织，建好基层队伍，完善基层阵地，打牢乡村治理的工作基础。要加大扶持。加强对农村社会管理问题的政策研究和资金扶持，帮助解决实际工作困难，提高农村基层党组织和基层干部的工作积极性、创造性。 强化农村基层党组织的政治功能，改善乡村治理结构是一项长期而重大的任务，必须深入贯彻党的十七大精神，始终坚持以科学发展观为指导，在推进社会主义新农村建设的伟大实践中积极研究和探索。特别是要把握新趋势，适应新变化，结合新任务，加大对前瞻性重大问题的研究和探索，不断积累新经验，总结新办法，使乡村治理更加合法规范、更加体现民主、更加公平高效，从而保证农村有一个稳定可靠、高效协调的民主治理结构，为实现农村长治久安、促进农村各项事业持续健康发展提供坚强有力的保障。 （作者单位：中共北京市委农村工作委员会） 责任编辑：杜梅萍