积极稳妥推进大部门体制改革

    我国新一轮政府机构改革，根据十七大提出加快行政管理体制改革的精神，十七届二中全会形成了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案（草案）》，将《国务院机构改革方案》提请第十一届全国人民代表大会第一次会议审议并获通过，在探索实行大部门体制方面迈出了重要步伐，标志着大部门体制改革的正式启动。如何积极稳妥地推进大部门体制改革，已成为各级政府面临的一个重要课题。
　　 一、大部门体制的特征
　　 推行大部门体制改革，首先需要了解大部门体制的涵义和特点。所谓大部门体制（又称大部制），一般是指将职能相近的部门整合重组为一个较大部门而形成的政府组织形式。作为一种政府机构设置的形式，大部门体制的好处，在于可减少机构重叠、职责交叉，增强政府部门的综合协调能力，使政府组成部门的数量保持适中精干；大部门体制的缺陷，在于大部门的职能宽、权力大、不易监督控制，内设机构较多、关系复杂，不同机关文化需要磨合，整合不好反而矛盾较多。
　　 从实践上看，目前世界上许多国家特别是发达国家，都采用了大部制的政府机构设置形式。在我国，以往机构改革中也有实行大部门体制的尝试，例如2003年在整合内贸部和外贸部的基础上组建了商务部，实行内贸外贸的综合管理，就是比较典型的大部门体制例子。考察分析现代各国的大部门体制，主要特征有以下几点：
　　 特征一：宽职能广领域。大部门体制不是简单的机构合并同类项，也不是规模意义上的大部门，而是在整合相近职能基础上综合设置政府部门，由此形成的大部门一般管理职能较宽，业务涉及领域较广，可对一项或几项相近的公共事务进行综合管理。例如，现代各国的运输部，大多采取大部门体制的设置方式，职能范围包括海陆空交通运输事务的综合管理，有的还包括旅游、国土或气象等事务的管理，以发挥各种交通运输方式的整合优势，体现出明显的“宽职能广领域”特征。
　　 特征二：整合形式不拘一格。大部门体制着眼于相近职能和部门的整合。整合方式可分为两种模式：一种模式是在同一领域内进行整合，如对交通运输领域内的职能部门进行整合，形成交通领域的大部门体制；另一种是在不同领域进行整合，如对交通运输领域和其他领域的职能部门进行整合，形成跨领域的大部门体制。至于政府部门中究竟谁和谁整合在一起更好，目前各国并无一定之规，可看到各种不同组合方式。比如说“环境”部门，就有多种组合方式，英国将环境与食品、农村事务组合成一个大部门，德国将环境自然保护与核安全组成一个大部门，日本则单独设立了环境省，美国却将“联邦环境保护局”作为一个独立机构来设置。
　　 特征三：适用于政府组成部门。大部门体制作为一种综合设置机构的形式，主要适用于政府组成部门（国外通常称内阁部门），而不适合内阁部门以外的其他行政机构。例如，发达国家的内阁部门一般都采取大部制的综合设置形式，数量一般保持在15～20个之间，发展中国家的内阁部门的数量相对多一些。至于其他行政机构，由于管理职能相对独立，管理事务比较单一，专业性要求较强，各国都不是按大部制来综合设置，而是采用单一设置机构的形式，实行专业化管理，如各种独立机构、直属机构、执行机构、办事机构等就是如此。
　　 特征四：需要不断调整完善。从国际经验看，成熟市场经济国家实行大部制就不是一步到位的，也不是一成不变的，而是根据不同时期经济社会发展的要求，根据政府职能的调整变化，不断调整，逐步完善。例如，英国的外交和联邦事务部是1968年合并而成的，商业、企业和规划改革部，儿童、家庭和学校部等大部门是1997年整合而成的，环境、食品和农村事务部是2001年整合而成的。美国1955年整合成立的卫生、教育和福利部，到1979年又分解为卫生与公众服务部、教育部，农业部几十年间也经过了多次重组，国土安全部则是2003年新成立的。德国1986年组建了环境、自然保护和核安全部，2001年又组建了消费者保护、食品和农业部。日本的内阁部门原有1府22省厅，2002年重组合并为1府10省厅，虽然这次重组是一次性的，但前后历时多年才完成。
　　 二、探索大部门体制是深化政府机构改革的客观要求
　　 一项重大改革措施的出台，都有当时当地的背景和条件，都是为了解决一定时期面临的实际问题，大部制改革也是如此。改革开放以来，我国先后进行了5次大的政府机构改革，取得了明显成效，基本上适应了不同时期经济社会发展的要求。但是，在新的历史条件下，面对新形势新任务，政府职能转变和机构设置还存在许多不适应的方面。党的十七大明确指出，要加快行政管理体制改革，并把“探索实行职能有机统一的大部门体制”作为深化改革的重要举措，这对于推进政府职能转变，优化政府组织结构，提高政府效能，有着重要意义。
　　 一是有利于政府职能转变。在市场经济条件下，政府是“有限政府”，职能作用主要限定在“市场失灵”的公共事务领域，如宏观经济调控、建立法律框架、提供公共产品和服务、维护社会公正和秩序等，较少干预微观经济社会事务。在我国社会主义市场经济条件下，政府职能转变的方向，就是把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，在搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。与这些要求相比，目前政府职能转变并不到位，“越位”与“缺位”问题仍然突出，其原因与职能配置不科学、机构设置不合理有着直接关联。比如说，有的社会管理和公共服务部门薄弱，成为政府管理和服务缺位的一个重要原因；有的综合部门既管宏观又管微观，既不利于集中力量搞好宏观调控，也不利于行业部门搞好行业综合管理。因此，按照大部制改革的思路，合理配置政府职能和机构，有利于进一步促进政府职能的转变。
　　 二是有利于提高政府效能。政府不仅要全面履行职能，而且要有效地履行职能，提高行政效率。改革开放以来，我国通过历次政府机构改革，使政府机构得以精简，组织结构趋于合理，但仍然存在着机构设置重叠、部门职能交叉、业务分工过细、权责配置脱节等问题，例如在城乡建设、环境资源、交通运输、食品药品、人力资源、社会保障等领域，都不同程度存在着类似的问题，这不仅造成了多头管理、推诿扯皮、效率低下等现象，更为重要的是，加大了行政成本，降低了履行职能的能力，成为影响政府效能的体制性障碍。因此，实行大部门体制改革，对一些相近职能或融合性强的职能和机构进行整合，使一个或相近事务尽可能由一个大部门管理，有助于从体制上减少部门职能交叉现象，理顺部门间关系，使政府运行更加顺畅，提高政府管理和服务的能力。
　　 三是有利于优化政府组织结构。经验表明，政府职能调整与机构设置之间存在着内在有机联系。如美国联邦政府设有56个独立机构，韩国中央政府设有13个直属机构，都有相对独立的管理权限，从而形成了以内阁部门为骨干机构，其他行政机构相辅相成的现代政府组织结构。在我国，随着经济社会的发展，同时面临着政府管理事务不断增加但机构设置不能过多的矛盾。实行大部门体制，整合职能相近的部门，统筹考虑各类机构设置，可以逐步减少机构，使机构数量保持适中，同时保证政府履行各项职能的需要，形成更加精干高效的现代政府组织结构。
　　 三、探索实行职能有机统一的大部门体制
　　 探索实行职能有机统一的大部门体制，是深化行政管理体制改革的重点，也是政府机构改革的主要任务。十七大关于行政管理体制改革的基本要求，是“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”。大部门体制改革，应按照十七大的要求，坚持积极稳妥的推进战略，统筹兼顾，突出重点，逐步实施。
　　 （一）以转变职能为核心。政府职能转变，是行政管理体制改革和机构改革的核心，也是大部门体制改革的核心。根据职能转变的需要进行机构调整，是我国机构改革的成功经验，也是新一轮政府机构改革的基本要求。因此，实行大部门体制改革，要紧紧围绕转变职能这个核心，通过合理整合职能和部门，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。
　　 （二）抓住职能有机统一这个关键。大部门体制改革的核心内涵，是在整合职能的基础上进行机构调整，目的是实现职能有机统一，确保政府运转顺畅，而不在于加减机构数量，更不在于机构规模大小。在改革中，要抓住职能有机统一这个关键，进行职能和部门的整合。具体整合模式可分为两种：一种模式，是将职能相近的部门整合为一个较大的部门，发挥大部门体制的综合协调功能，使相关职能由一个部门负责，统一协调管理相关领域的事务。比如说，这次国务院机构改革方案，在整合相近职能的基础上，按照大部制的机构设置方式，组建了新的能源管理部门、工业和信息化部门、交通运输部门、人力资源和社会保障部门、卫生服务和食品药品监管部门等，充分发挥行业管理部门在制定和组织实施产业政策、行业规划、国家标准等方面的作用，在探索职能有机统一的大部门体制方面迈出了重要步伐。另一种模式，是合理配置部门职能，不进行机构调整。在许多情况下，一个部门只有某些管理职能与其他部门存在交叉，或者一个领域的事务客观上需要几个部门共同管理，这时就没有必要重组机构，而是采取界定职能的办法，明确一项具体职能的牵头负责部门和相关配合部门，做到分工明确、各负其责，这在一定程度上也体现了大部制改革的思想。这次国务院机构改革方案，在宏观调控领域并没有进行机构调整，而是明确界定了宏观调控部门的职能，如规定国家发改委要进一步转变职能，集中精力抓好宏观调控，减少微观管理事务和具体审批事项，更好地发挥地方政府和行业管理部门在投资管理方面的作用。同时要求国家发改委、财政部、中国人民银行等部门要做好发展规划和计划、财税政策、货币政策的统筹协调，形成完善的宏观调控体系，增强宏观调控的合力；在城乡建设领域，也没有调整机构，而是统筹配置城乡建设职能，重点加强了住房保障职能的配置，着力解决关系人民群众切身利益的住房问题。
　　 （三）探索决策与执行相对分离的权力结构。十七大报告提出，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构的运行机制”。实行大部门体制，有的部门职能更宽，权力更大，可能出现新的部门利益，监督控制更加困难。因此，实行大部门体制，更有必要在决策权、执行权、监督权的合理配置上积极探索、有所创新。在这方面，国外已有多年实践，有些成熟经验可供我国参考借鉴。例如，英国是首先推行决策与执行相分离组织模式的国家，其内阁部门主要负责政策制定，同时将部门内设机构成建制地转为执行机构，专门负责政策执行，目前执行机构已达100多个，大部分公务员在执行机构工作。澳大利亚、新西兰、新加坡等国也有类似做法。从我国情况看，可考虑在大部门制改革中进行决策与执行相对分开的试点，如将执行性、服务性、监管性的职责及相关机构，分离出来作为大部门的执行机构，使部门本身侧重政策制定，执行机构专事政策执行，形成决策与执行相对分开的权力结构和运行机制。当然，究竟采取何种权力配置方式更为合理，还需要在实践中不断探索。
　　 （四）推进地方政府机构改革。中央政府的大部门体制改革，必然会影响到地方政府的机构设置。考虑到中央与地方政府的职能有所不同，例如中央政府管理更侧重宏观性、间接性和指导性；地方政府管理更侧重具体性、直接性和执行性，地方政府的机构设置也应当有所不同。因此，地方的政府机构改革要结合实际，突出地方履行职能的重点和特点，合理调整地方机构设置，条件成熟的也可着手大部门体制改革的试点工作。由于我国各地差异较大，情况不同，在改革中，除中央有原则要求上下对口外，地方政府可从实际出发，因地制宜，不搞“一刀切”，不设时间限制，以便为地方改革管理创新留下空间，充分发挥地方政府积极性、创造性。
　　 （作者：中国行政管理学会副秘书长、研究员）