市委社会工委、市社会办今年上半年组织起草的加强社会建设系列文件，是市委、市政府认真贯彻落实十七大精神，加快推进北京市社会建设工作采取的重要举措。社会建设系列文件着力解决加快推进社会建设和体制创新问题，明确提出了今后三至五年北京市加强社会建设工作的基本思路。
一、为什么要制订社会建设系列文件
党的十七大从发展中国特色社会主义的战略高度，把社会建设与经济建设、政治建设、文化建设放在“四位一体”的总体布局中，强调加快推进以改善民生为重点的社会建设。市委、市政府认真贯彻落实十七大精神，高度重视社会建设，迅速作出了战略部署，采取了一系列重要举措。去年年底成立市委社会工委、市社会办，今年上半年组织起草加强社会建设系列文件，今天又召开全市社会建设大会，这些都是市委、市政府认真贯彻党的十七大精神、加快推进北京市社会建设的重要步骤。
按照市委、市政府要求，市委社会工委、市社会办自成立起，就与相关部门共同研究加快推进社会建设和体制创新问题，迅速投入文件起草工作。起草的社会建设系列文件包括：《北京市加强社会建设实施纲要》《关于进一步加强和改进社会领域党建工作的意见》《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》《北京市社区管理办法（试行）》《北京市社区工作者管理办法（试行）》。《纲要》是关于加强我市社会建设的综合性、思路性、纲领性文件；两个《意见》和两个《办法》是关于加强社会领域党建、社会组织建设、社区建设、社会队伍建设的政策性、规范性、制度性文件。一个《纲要》是综合性的，两个《意见》和两个《办法》是具体性的，所以，又简称社会建设“1＋4”系列文件。今年6月，市委常委会、市政府专题会讨论通过了这一系列文件，9月已正式印发。（社会建设“1+4”系列文件，详见本刊的“文件选编”栏目——编者注）
市委、市政府制定社会建设系列文件，主要基于以下两点考虑：
一是着眼从体制机制建设入手，努力促进我市社会建设工作制度化、规范化。近年来，我市社会建设取得了很大成就，积累了许多经验，需要很好地总结、继承和发展。因此，从总结经验，进行制度化、规范化建设入手，围绕我市社会建设工作重点，起草一个发展规划和关于加强社会建设、社会组织建设、社会队伍建设、社会领域党建的四项工作计划，以便于工作有章可循，这就是最早动因和最初设想。
二是着力改革创新，研究解决北京市社会建设突出问题。在文件起草的过程中，大家迫切地感受到，不解决工作体系、工作思路和工作方法问题，就无法制订规划、提出新计划。在社会建设起步阶段，构建工作体系、探讨工作思路、把握工作重点是前提。于是，“发展规划”就改成了“实施纲要”，并确定了构建公共服务体系、社区管理体系、社会组织管理体系、社会工作运行体系、社会领域党建工作体系的目标，及围绕这五大体系的构建提出工作思路、办法和措施。这就构成了《纲要》的基本格局。
北京的社会建设虽然有较好的基础，但也存在许多突出问题需要面对和解决。比如，社会领域党建覆盖面不够广泛，还有空白点；社会组织政社不分、活力不够，自主发展、自我管理能力较弱；社区工作中社区居委会与社区服务站职能不分，社区民主自治、社区公共服务需要加强；社区工作者待遇较低、管理不规范等。这些问题都与体制机制有关，要解决必须改革管理体制、创新工作机制。于是，社会建设系列文件将规范管理、改革创新作为重点，将研究解决北京市社会建设存在的突出问题作为文件制定的出发点。两个“办法”，由“工作办法”改成了“管理办法”,两个“意见”也更加侧重改进和改革。
在市委、市政府领导下，在有关部门共同努力下，在各区县的大力支持下，经过近半年的努力，终于完成了社会建设系列文件的起草。社会建设系列文件是市委、市政府正确领导的结果，是历史经验的总结，是改革创新的探索，是集体智慧的结晶。
二、社会建设系列文件的创新点
社会建设系列文件内容非常丰富，明确提出了今后三到五年北京市加强社会建设工作的基本思路，有许多创新点和改革措施。
《纲要》在创新工作体系方面进行了积极探索，提出了加强北京市社会建设新格局的基本框架。《纲要》明确提出，加强北京市社会建设，就是要在为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务的同时，加快推进社会管理体制创新和工作机制创新。力争用三到五年的时间，初步建立起具有时代特征、中国特色、首都特点的社会建设新格局的基本框架，即构建社会公共服务体系、社区管理体系、社会组织管理体系、社会工作运行体系、社会领域党建工作体系。这五大体系勾勒出加强北京市社会建设的基本框架，抓住了社会建设、管理和服务工作的重点，从理论和实践上进行了探索。既覆盖了社会建设、管理和服务工作的各个方面，又不是党和政府相关部门工作的简单相加，而是从构架工作体系、改革工作体制、创新工作机制层面上研究和回答问题。
《党建意见》在扩大党组织和党的工作覆盖面等方面提出了一些新措施，提出构建社会领域党建工作的网络化管理格局和责任体系。《党建意见》明确指出，力争经过三到五年的努力，全市社会领域党的工作形成比较健全的管理体制、比较完善的工作体系和比较规范的工作机制；进一步扩大党组织和党的工作覆盖面；党组织和党员在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐方面，能力明显提高、作用明显发挥、成效明显增强，并涌现一批“领导班子好、党员队伍好、工作机制好、发挥作用好、各方面反映好”的社会领域党建工作示范点。
《党建意见》有如下五个创新点：一是提出了“社会领域党建”这一新概念，主要是指社区党建、社会组织党建、新经济组织党建以及流动党员管理等。二是提出建立健全党委统一领导、组织部门牵头、社会工委具体负责、各有关部门积极配合的社会领域党建工作格局。三是提出了形成社会领域党建网络化管理格局和责任体系。社区党建，由街道工委以块管理为主；社会组织党建，由“枢纽型”社会组织以分类管理为主；新经济组织党建，根据规模大小、党员人数多少，分别由市、区（县）、街（乡、镇）、社区（村）以及开发区（商务区、金融区）和商务楼宇党组织，以分级负责为主。四是提出了坚定不移地扩大党组织和党的工作在社会领域广泛覆盖的目标任务。五是提出了社会领域党建工作要紧紧围绕推动科学发展、促进社会和谐、服务广大群众、加强党组织自身建设和提高党员素质五个方面创新党的活动方式和工作方式。
《社会组织意见》在中国特色社团管理方面进行了积极探索，提出构建“枢纽型”社会组织工作体系，实行分类管理、分级负责。《社会组织意见》明确提出，加快推进政社分开、管办分离，构建“枢纽型”社会组织工作体系；逐步实行分类管理、分级负责，创新社会组织管理体制；逐步完善政策，积极培育扶持，促进社会组织健康有序发展；逐步实现党组织和党的工作的全覆盖，促进社会组织党的建设与业务建设有机结合、互相促进。力争经过三到五年的努力，初步建立起与首都经济社会发展相适应的社会组织管理体制、工作机制和保障体系。
北京市社会组织建设，目前存在政社不分、管办不分的问题，存在管理分散、疏于管理的问题，存在自主发展能力弱、发展环境需要优化的问题，存在党建工作薄弱、党组织和党的工作覆盖面不广的问题。针对这些问题，《社会组织意见》提出四项具体措施：一是加快政社分开、管办分离步伐。分期分批实现社会组织与行政部门脱钩，在人、财、物方面彻底分开。除少部分有特殊职能的行政部门外，大部分行政部门不再作为社会组织的业务主管单位。将有80%左右的社会组织可以实现政社分开。全市社会组织业务主管单位，将由134家减少到25家左右。二是构建“枢纽型”社会组织工作体系，实行分类管理、分级负责。所谓构建“枢纽型”社会组织工作体系，就是在社会组织管理、发展、服务工作中，充分发挥人民团体等有较大影响的社会组织的枢纽作用。在政治上，充分发挥其枢纽作用，使之成为党和政府与社会组织和各界群众广泛联系的桥梁和纽带；在业务上，充分发挥其骨干作用，将性质相同、业务相近的社会组织联合起来，进一步形成合力、促进共同发展；在管理、服务工作上，充分发挥其助手作用，根据有关法律、法规，授权其承担业务主管单位职责，对相关社会组织进行日常管理、提供集约式服务。三是充分发挥社会建设部门统筹协调的作用，进一步加大统筹协调的力度、管理的力度和提供集约式服务的力度。四是落实党建与业务建设一起抓的要求，由“枢纽型”社会组织等业务主管单位承担此项职责。
《社区办法》和《社区工作者办法》力求在管理体制改革上有所突破，在加强规范的基础上抓创新，提出通过规范社区服务站和社区工作者管理促进社区管理体制改革。《社区办法》明确提出，以实现好、维护好、发展好居民群众在社区的共同利益为出发点，创新社区管理体制和运行机制，健全社区公共服务体系，完善社区公共服务设施，增强社区居民民主自治功能，促进社区和谐稳定，努力为建设繁荣、文明、和谐、宜居的首善之区奠定基础。《社区工作者办法》明确提出，要建设一支政治素质好、业务能力强、服务水平高的专业化、职业化的社区工作队伍，以适应新时期社区建设需要，不断加强社区建设、管理和服务水平。
社区是社会建设的基础，社区工作者是社区建设的骨干力量。实际工作中，却存在着社区工作者非常辛苦、待遇较低与还不能满足群众日益增长的公共服务需求的矛盾。问题的症结在于，社区党组织、社区居委会、社区服务站职能不够明确，特别是社区居委会与社区服务站职能不分，进而影响了各自功能的充分发挥，影响了工作效率的提高，影响了公共服务质量的提高，影响了专业化队伍建设和专业化素质的提高。《社区办法》和《社区工作者办法》的重要意义，就是将社区居委会与社区服务站的职能明确分开，对它们的职责和任务进行规范。社区居委会是民主自治组织，承担民主自治职能；社区服务站是政府公共服务延伸到社区的工作平台，承担政府公共服务职能。三、贯彻落实社会建设系列文件的重点任务
社会建设系列文件，所研究和解决的问题，都是事关全局、事关百姓生活、事关长远发展的大事。我们一定要高度重视，搞好贯彻落实，并在实践中不断完善。
贯彻落实社会建设系列文件是长期的任务，是复杂的系统工程，一定要突出重点、扎实推进，精心组织、分步实施，循序渐进、不断完善。关于两个《办法》、两个《意见》的贯彻落实问题，有如下建议和意见：
贯彻落实两个《办法》，需要完成两项任务：一是规范社区服务站管理，二是规范社区工作者管理。要努力实现“一分”、“三定”、“两目标”。“一分”就是要逐步实现社区居委会与社区服务站职能分开。社区居委会作为基层民主自治组织，主要依据居委会组织法行使职能；社区服务站在街道办事处领导下和政府部门指导下提供公共服务。“三定”就是明确社区居委会和社区服务站的人员、经费、任务，确保人员到位、经费到位、工作到位。“两目标”就是要努力实现建设一支专业化、职业化的社区工作者队伍和一批具有中国特色的社会主义新型社区的目标。
抓好社会工作队伍建设，要做好专职社会工作者队伍建设。在实际工作中，社区居委会和社区服务站的少部分工作人员可以交叉任职，但职能分开是发展方向。各区县要规范社区党组织、社区居委会、社区服务站专职工作者待遇，并确保实事办好，好事办妥，维护社会稳定。另外，《社区工作者办法》还规定了社区工作者的招录条件和办法。各区县要按照老人老办法、新人新办法的原则，严把社区工作者新人准入关，研究制订老社区工作者管理的过渡办法，逐步实现专业化、职业化目标。同时，还要重视社会志愿者队伍建设。有关部门正在抓紧研究制定关于转化奥运志愿者成果、加强社会志愿者队伍建设和管理的办法。
贯彻落实《社会组织意见》，须做好三项工作：第一项任务是构建“枢纽型”社会组织工作体系。通过确认一批市级人民团体为“枢纽型”社会组织，通过改造、提升、新建一批新的“枢纽型”社会组织，通过明确职责、健全协调机制，逐步完善社会组织的管理体制、工作体系和服务机制。确认市级人民团体作为“枢纽型”社会组织的工作，在今年年底之前完成；改造、提升、新建一批新的“枢纽型”社会组织的工作，按照“成熟一个、明确一个”的原则进行。这项工作，涉及市级人民团体和一些大的社会组织，要积极配合，做好工作。第二项任务是加快推进政社分开、管办分离步伐。除保留少部分有特殊职能的行政部门继续作为业务主管单位外，分期分批将社会组织与行政部门在人、财、物上分开。行政部门变直接业务主管为行业管理、业务指导、政策支持；社会组织日常业务管理工作授权“枢纽型”社会组织管理，逐步朝着自我管理、自主发展方向努力。这项工作将分期、分批进行，有关部门都要积极主动地配合。第三项任务是建立健全“枢纽型”社会组织联席会议制度，定期研究社会组织发展、管理和服务工作。
贯彻落实《党建意见》，当前主要有三方面任务：一是认真搞好明年初社区居委会党组织换届工作、搞好创建社区党建工作示范点、搞好建立街道社会工作党委试点等工作，巩固和发展社区党建工作成果。二是结合构建“枢纽型”社会组织党建工作体系、开展社会组织党建试点，努力实现党组织和党的工作全覆盖。三是通过在新经济组织建立党组织和在商务楼宇设立社会工作服务站、建立党组织等形式，不断扩大新经济组织党建工作覆盖面。
贯彻落实两个《意见》、两个《办法》，当前主要有九项重点任务，包括：规范社区服务站管理；规范社区工作者管理；规范社会志愿者建设与管理；构建“枢纽型”社会组织工作体系；加快政社分开、管办分离步伐；健全社会组织协调机制；加强社区党建；加强社会组织党建和新经济组织党建工作。
贯彻落实加强社会建设系列文件的任务十分繁重和艰巨。由于全面加强社会建设工作刚刚起步，许多工作还只是初步探索，社会建设系列文件的贯彻落实，也是一个不断实践、不断丰富、不断完善的过程。在今后的工作中需要我们大胆创新、不断总结，密切联系实际，创造性地开展工作，为全市社会建设提供更多更好的先进经验，为建设繁荣、文明、和谐、宜居的首善之区做出新的更大贡献！
（此文为北京市副市长丁向阳同志在北京市社会建设大会上的报告）