布城:马来西亚新行政中心的崛起之路

作者邢 琰 田 爽  网站编辑王艳  责任编辑高 斌  来源前线网——《前线》  日期2017-05-05

  [摘要] 本文主要介绍马来西亚的首都功能疏解之策,希望为北京非首都功能疏解提供一些经验。马来西亚疏解首都功能的背景与北京非常相似——减轻首都的集聚与压力。文章介绍了马来西亚规划、建设新的行政中心布城的具体经验,布城建设实施机制的完善和高效运行等具体做法可供北京参考借鉴。

  [关键词] 非首都功能疏解;布城;国际经验

  [中图分类号]C912.81 [文献标识码]A [文章编号]0529-1445(2017)05-0075-04

  

  布城,又名太子城,是马来西亚新的行政中心。众所周知,马来西亚的首都是吉隆坡。吉隆坡是马来西亚政治、经济、金融、工业、商业和文化中心,也是一座新旧辉映、东方色彩与西方文明有机融合的新兴国际大都市。那么,马来西亚为什么要在吉隆坡之外再建一个新的行政中心呢?这个新的行政中心又有什么特点呢?

  布城选址:以减轻首都压力为明确目标

  吉隆坡是马来西亚最大城市,也是世界上有名的“花园城市”。1957年,马来西亚脱离英国统治独立后,大量农村人口向吉隆坡集聚。为缓解人口压力,马来西亚在首都吉隆坡城市周边陆续建设了多个新城,但仍然无法完全吸纳周边的过剩人口。随着人口从农村向城市的迁移,吉隆坡城市产生了持续而严重的住房危机。再加上马来人和华人等历史上种族问题导致的民族聚集,各个聚集区间经济发展、交通联系发展极度不均衡,进一步加剧了吉隆坡老城的一系列“城市病”:人口密集、环境窘迫、交通拥堵等。

  上世纪八九十年代,马来西亚提出后来影响深远的国家战略规划——《愿景2020》,期望通过发展高科技和电子商务实现国家战略发展。这一战略不但使马来西亚从上世纪80年代末开始为期十年的经济高速增长,而且也在很大程度上促进了吉隆坡的城市建设。随着吉隆坡硅谷战略的实施,城市土地开发压力和政府对办公空间的需求不断增长,但是土地已经极度短缺,于是马来西亚政府设想将行政中心建在吉隆坡之外。将马来西亚的政府行政中心建立在吉隆坡之外的想法,最早出现在上世纪90年代早期,这种想法主要是为了减轻吉隆坡基础设施的过度扩张给其带来的压力,追求新行政中心有可能实现的高质量的城市生活与环境。

  1993年6月,布城从众多候选地点中脱颖而出。布城原本是一片原始森林,位于首都吉隆坡和吉隆坡国际机场之间的“多媒体超级走廊”区域内,距离首都吉隆坡约25公里,距离吉隆坡国际机场约20公里,地理位置极其优越,是马来西亚发展最快并最具前景的地区。选定布城作为新的行政中心,主要是由于其特殊的战略位置、低开发成本及其周边的自然环境,具体来说有以下几个要素:土地征收及基础设施的合理成本,位于高速发展走廊内的战略位置,主要交通网络(铁路、高速公路和港口)出色的易达性,原始自然植被和地貌的存在,对当地社区最少的消极影响等。

  马来西亚新行政中心的启动与建设速度非常快。从1993年建设新行政中心想法的提出到1996年布城建设正式启动,从确定选址到“田园城市”规划概念获批,再到正式开工建设,仅用了3年多的时间。到2003年时约一半的政府建筑(200万平方米)处于完成或在建状态,同时有约2万套住房处于完成或在建状态,这些住房主要提供给政府雇员及他们的家庭。到2005年,布城建设10年后基本拥有了现代智能化的公共基础设施及对内对外交通设施。经过大约15年的持续建设后,马来西亚新的行政中心已经成形并逐渐进入成熟发展阶段。目前除最高法院和国家发展局,其他国家机构均已搬至布城。布城的开发建设为首都吉隆坡释放出大量的空间资源,既有利于吉隆坡作为马来西亚最大的经济中心城市的经济发展,也为政府机关工作创造了良好环境。

  目前,布城不仅是马来西亚新的行政中心,而且成为一座环境宜人的田园城市。这个“智慧型花园城市”,保留着马来西亚的传统遗产精粹,其中至少三分之一的地区仍然保留着大自然的林园、湖泊及湿地,是马来西亚珍贵的绿色瑰宝遗产,已成为马来西亚一处新的旅游景点。

  布城规划:以田园城市与智能城市为鲜明特色

  布城的规划是马来西亚1957年独立之后最大的综合性城市开发项目,借鉴了国际上很多国家建立新的政府行政中心的经验,包括华盛顿特区(1887年)、渥太华(1880年)、堪培拉(1912年)、昌迪加尔(1952年)、阿布贾(1975年)等。

  布城总体规划经历了不断调整优化和修订,但“田园—智能城市”的规划特色始终不变。1993年,新行政中心的选址确定后,布城的兴建便随着布城开发委员会在总理署中的设立如火如荼地展开。1994年2月,由联邦政府城乡规划部和公共工程部领导的地方咨询师和政府机构小组向内阁提交了5个关于新行政中心的开发概念:田园城市、线性城市、新月概念、回归郊区和建于自然。田园城市的开发概念通过了初选并在一年后被内阁最终选定。在《联邦政府新行政中心建设愿景》中,城市的开发主题被进一步扩展确定为“田园—智能城市”。

  城市开发的内容涉及制度层面、行政层面,包括教育、居住、商业、旅游、区域、外交和会议中心等全方位的开发建设。随后,基于此开发概念的总体规划开始编制并于1995年2月获批。田园城市概念在总体规划中主要体现在对城市物理形态的强调,包括地形、植被、景观和水体等。智能城市方面,总体规划提出通过通信技术与信息技术基础设施的完善,来加强城市活动的管理,促进社会的进步。

  1995年8月,马来西亚原总理马哈蒂尔·穆罕默德宣布新的行政中心项目正式启动。1996年10月,布城的建设启动。随着越来越多调研信息的呈现,总体规划的修订势在必行。修订后的总体规划于1997年4月获得通过。原总体规划中的很多总体概念及重要特色被保留,3项主要改进的内容如下:高效和灵活的交通网络、土地失稳的最小化、城镇景观的改善(即林荫大道的延长)。

  根据马来西亚《城乡规划法》(1976)的规定,布城还需要编制结构规划,结构规划将提供土地利用规划、基础设施和社会经济开发方面的基础信息及指导。《布城和雪邦结构规划》作为一项法定规划起草于1995年,它描绘了按照高效和综合性策略实现政府对新行政中心目标的基本框架,提出了布城在多媒体超级走廊及巴生港湾开发中的区域框架。《结构规划》覆盖整个雪邦区议会管辖的区域以及布城,面积44平方公里,人口57万,其中25万人属于布城行政中心。

  根据开发框架,布城的规划运用了管辖区块的概念。管辖区块有如规划区划,它们可以被分配至多个单元。整个地区被分为20个管辖区块 ,每一个管辖区块都以道路或绿色空间为分界。核心区域包括5个管辖区块,分别为政府管辖区块、混合开发管辖区块、市民与文化管辖区块、商业管辖区块、运动与休闲管辖区块,其余15个管辖区块处于外围。每一个区块有一个社区商业点,公共设施包括公立学校和综合体。清晰的边界使每一个管辖区块拥有更加鲜明的特征,同时也促进了整个项目的实施。除了第一管辖区块(政府)和第十三管辖区块(湿地和公共设施),其他管辖区块都包含居住区域。所有的20个管辖区块中,外围管辖区块(即居住区管辖区块)占到总用地的25.5%,都按照基于社区规划的理念进行规划,4.2公里长的林荫大道构成城市的“脊梁”,整体能够容纳50万日间人口与35万夜间人口。

  布城主要土地利用特征体现在大比例的都市区域被指定为绿色公共空间,公共事业和开放空间用地占到总用地面积的42.2%。城市中水体主要包括人工湖和湿地,其中人工湖泊具有38公里长的滨水岸线区域,作为城市规划的一部分,它为这个新兴都市提供了水源及蓄洪功能。

  除了上述开发规划(《总体规划》与《结构规划》),布城还制定了一系列规划来对开发进行控制与监测,比如景观总体规划、公共事业总体规划、交通总体规划、排水总体规划、照明总体规划、城市设计导则等。

  布城的规划特色还体现在对生态的充分考虑、对国家文化遗产的弘扬以及社区理念的融入。布城原本就是一片未开发的区域,其原始的自然生态环境为田园城市概念的落实奠定了非常好的基础,布城原有的生态肌理与生态属性在规划中得到了充分的尊重;政府对布城的愿景是能够反映马来西亚的自然与文化遗产,同时融入最新的科技成果来应对未来可能面临的挑战,布城内无处不在的地方性建筑与设计彰显了布城的鲜明特征和特色;社区规划以及关怀性社会的理念大大促进了社区的完整性与凝聚力。

  布城管理:以可持续为愿景、以与非政府部门合作的管理机制为特征

  马来西亚整合模型作为一种实施机制在马来西亚政府获得通过。该模型的主要目标是政府与非政府部门紧密合作从而获得双赢。该模型下的公共部门作为一个积极的合作伙伴将继续扮演引导者与推动者的角色,不断对开发过程的步骤和行政功能进行修订和简化,并与非政府部门保持一种紧密的、一致的关系,促进其在国家发展中发挥最主要引擎的作用。布城项目的实施主要涉及四个当事方:布城管理局、布城控股有限公司、市政公司和KLCC资产控股有限公司。

  布城管理局依照第536号法案的要求成立于1996年,它是布城联邦直辖区的地方管理当局,负责地方的规划管理、土地管理以及城市开发和治理,主要职责包括公共健康与卫生、废物处理与管理、城镇规划、环境保护、建筑管理、社会经济发展以及城市基础设施的整体功能维护等。布城控股有限公司是政府所有的公司,它作为布城项目的主要开发商,负责诸如政府办公场所、商业区域、住宅区和主要基础设施等各类建设项目。市政公司主要包括马来西亚电讯、国家电力公司、马来西亚燃气和区域制冷公司等非政府部门。布城项目的实施还有由首席顾问和子顾问组成的项目咨询团队进行支持。子顾问团队覆盖各个专业,包括城镇规划师、交通规划师、土地测量员、建筑师、环境咨询师、景观建筑师等。这个项目咨询团队会为布城项目的实施制订相关的规划。

  为实现高效的城市管理,布城管理局做了很多积极的工作。环境管理方面,布城管理局采用了一套完整的环境管理体系来保证环境可持续性方面各项指标与状态的监测贯穿开发全过程——规划、建设、运行。比如在规划阶段,项目发起者必须在规划审批阶段提交一份环境管理规划。

  与布城“智能城市”的规划概念一致,很多高科技元素都融入了城市的资产管理与维护中,这在布城的城市控制室和综合管廊中展示得淋漓尽致。城市控制室是布城的“神经中枢”,它负责城市关键基础设施、服务等的监测、控制与管理。综合管廊的建设使各种公共服务设施的维护与升级非常便捷,避免对城市正常运行的干扰,大大提高了城市管理的效率。

  布城经验:对北京非首都功能疏解的启示

  一是北京城市副中心的规划建设应融入先进理念,坚持绿色发展,具备鲜明的国家特色。副中心建设应充分贯彻绿色发展的理念,并结合规划方面国际上的一些先进做法,实现高起点规划、高标准建设。可以引入“花园城市”等科学建设理念,并充分结合自身的自然资源如大运河等形成具有特色的生态宜居城市。

  二是创新开发模式,通过行政管理加强与社会力量的合作,实现政府和市场双赢。北京城市副中心的建设不同于普通的新城建设,它具有特殊的战略意义,因而其开发模式也可以考虑突破目前国内新城建设通常采用的管委会与市场开发公司结合的模式,进行适度创新,在充分发挥政府主导作用的前提下,尽可能融入社会资本,提高副中心建设效率。

  三是副中心建设实施是一个可持续过程,非首都功能疏解的承接地应制定相关政策,避免土地投机的发生。非首都功能疏解的承接地,会出现一定量的人口涌入,从而引起功能以外的资源的大量需求,比如住房、交通、教育、医疗等。这些需求不可避免地会引起土地价格的升高甚至飞涨。其实目前北京周边的相关地区已经出现了因非首都功能疏解而导致的房价飞涨,这些都可能会成为未来社会不稳定的因素。借鉴布城经验,北京可确定一套适合自身情况的规划实施体系来保证规划实施的可持续性,包括建立规划实施反馈机制,对正在实施的项目进行实时监测、定期报告,加强部门联动,对规划实施过程中出现的问题进行及时响应,并进一步完善规划更新机制。尽管目前北京城市副中心总体规划尚未完全落地,但非首都功能的疏解已经做了大量工作。建议北京尽快出台相关政策,落实相关管控措施,严格控制土地交易、住房价格,避免相关投机行为的发生,也为未来的功能承接创造一个好的环境。

  [参考文献]

  [1]张开琳. 大城市副中心建设理论与实践[J]. 城市问题,2005(2).

  [2]Ho, C. S. (2006). Lessons learned from planning of Putrajaya city–Administrative Centre of Malaysia. In Seminar UTMSIT Workshop, Shibaura Institute, Japan.

  [3]Ho, C. S. (2006). Putrajaya-Administrative Centre of Malaysia-Planning Concept and Implementation.

  (作者简介:邢琰,清华同衡规划设计研究院科研与信息中心副主任;田爽,清华同衡规划设计研究院科研与信息中心研究员)




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