北京推进河长制的经验与政策建议

作者万金红 杜 梅 马丰斌  网站编辑王艳  责任编辑宋明晏  来源前线网--《前线》杂志2018年第05期  日期2018-05-09

  在我国,河长制度历史悠久。在汉代以前,为了化解水资源的分配问题就诞生了半官方性质的河长——“渠长”“陂长”,负责水资源的分配和渠道陂塘的管理与维护,并延续至今。今天河长制不仅在水资源配置上继续发挥作用,更在水生态修复、水环境治理等领域起到积极的推动作用。

  面对当前“水多、水少、水脏、水浑”严峻形势,中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年11月印发了《关于全面推行河长制的意见》,明确指出各级政府党政主要负责人担任河长,承担组织、领导辖区河湖水系的管理与保护责任,促进辖区河湖水质与水环境持续改善,保障区域社会经济的可持续发展。

  “我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。”河长制打破了地方政府集中精力谋经济发展的格局,强调生态文明建设与社会经济建设协同发展。两手都要抓,两手都要硬。河长制与党政官员政绩挂钩,很大程度上提升党政负责人在生态文明建设方面的创造力和执行力,将河长制工作目标逐层分解、分级落实,将河湖治理工作落到实处。河长制抓住了河湖治理的“牛鼻子”,突破了以往“多头管理,九龙治水”的尴尬局面,为国家水治理体制建设找到了新点子、开辟了新路子。

  河长制为北京城市治理提供新思路

  北京是一个因水而建、因水而兴、因水而美的

  历史文化名城,辖区内河湖众多。水务普查数据显示,北京市内有425条流域面积10平方千米以上河流,有88座各型水库,有41个水域面积10公顷以上的湖泊。推行河长制成为营造水清、岸绿、安全、宜人的河湖景观,提升首都市民幸福感的重要抓手。河长制工作提升了城市水务治理精细化、智能化水平,为北京推进城市治理体系和治理能力现代化提供了新借鉴。

  北京河长制工作有几个显著特点。其一是依法治理。依法治水是北京市推行河长制最显著、最核心的特点。市公安局、市水务局联合出台了《关于河湖管理和保护联动执法机制的意见》,市检察院、市水务局联合出台了《关于协同推进水环境水生态水资源保护工作机制的意见》,市环保局、市水务局联合出台了《关于建立水环境联合执法检查工作机制的通知》。法规文件的出台,为依法治水提供了法律保障。其二是系统治理。北京市逐步构建了党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的城市水务系统治理体系。河长制工作深化了城市水务管理体制改革,将河湖水系治理工作重心下移、职能下沉,强化基层部门能动性;尊重市民对河湖治理的知情权、监督权,实现了城市水务治理工作的共建共治共管共享。其三是智慧治理。近年,市水务局通过“水润京华”微信公众号、“北京河长APP”等网络平台积极推送河长制信息,接收群众举报,宣传河长制鲜活经验。借助“互联网+”行动,运用移动互联网、云计算、物联网等新技术,深入推进网络理政,构建城市智慧水利新模式。 其四是精准治理。河长制工作准确把握了“污染在水里,根子在岸上”的特征。以问题为导向,实施“一河一策”,水岸同治,综合发力。以“绣花”功夫推进城市水务治理工作精细化、智能化,实现北京城市水务治理纵向到底、横向到边,全覆盖、无盲区的新格局。

  北京推行河长制的成效与经验

  北京市委市政府高度重视河长制工作。2015年,海淀区、门头沟区作为水利部试点推动河湖管护体制机制改革。2016年6月,市政府印发《北京市实施河湖生态环境管理“河长制”工作方案》,全面实施河长制。2017年4月13日,蔡奇同志召开市政府专题会议,审议通过了《北京市进一步全面推进河长制工作方案》。同年7月6日,新一届市委深改组首次会议审议通过该方案。随后,北京市总河长蔡奇同志先后5次专题调研河长制落实情况,陈吉宁同志主持会议部署河长制工作。全市范围建立了四级河长责任体系,共17位市级领导、210名区委区政府领导参与河长制工作。目前,全市范围共设立各级河长5900余名,设立河长信息公示牌4055块,设立1个市级、16个区级河长制办公室,各级政府相继完成配套工作制度,开展分阶段监督检查,河长制得到全面贯彻落实。

  在实施过程中,北京市注意将河长制工作与疏解整治促提升等工作相结合,打出组合拳,形成治水合力。通过“见河长”,公示河长信息,层层压实河长责任;通过“见行动”,采取加强水污染防治、强化黑臭水体治理、严格水资源管理等措施,利用生态办法解决生态的问题,全面实现“见成效”。2017年,北京市在实施最严格水资源管理制度的考核中成为5个优秀省市之一;在水污染治理方面,全市污水处理率达到92%,地表水考核断面水质优良比例为48%,劣于Ⅴ类的水体断面比例为28%,达到国家年度考核目标;在岸线管理方面,重点清除了永定河、北运河、潮白河、清河、坝河、通惠河、凉水河等7条主要行洪河道中各类行洪障碍物390多处,打通妨碍行洪节点。全市河湖水质明显好转,河长制取得阶段性成效。

  深化河长制工作成为北京市助推水生态文明建设的重要抓手。“十三五”期间,北京市强化河长制顶层设计、系统治理。通过“三查、三清、三治、三管”,实化、细化河长制工作六大任务,推进水治理由单一河道治理向流域系统治理转变,由粗放式管理向精细化管理转变,由治标向标本兼治转变;坚持“治水从治村抓起、保水从保绿抓起、节水从种植抓起、管水从沿岸抓起”,重点聚焦百姓身边的水问题,践行“上游保水、库区保水、护林保水、依法保水、政策保水”理念,发挥河长统筹协调作用,推进增水添绿、水岸共治、水城共融;探索“河长+检长+警长”工作模式,强化检察、公安与水务联动机制,加强对河长制落实情况的监督检查,协同推进河湖管理保护工作,确保河长制各项工作任务落实;突出抓好河长制与疏解整治促提升、市委市政府确定的工作重点、美丽乡村建设、市委环保督察工作的“四个结合”,探索水治理体系中的“倒逼”机制,初步形成党政同责、部门联动、市区协同统筹推进河湖管理保护工作格局;立足“共治、共管、共享”,社区群众和民间组织保水护水的热情,“当班河长志愿巡河队”“星火志愿护河队”等一批护水巡河队伍长年坚守一线,初步形成全社会共建、共治、共管、共享的良好氛围。河长制工作有力地推动了水环境持续改善,满足了首都市民日益增长的美好环境的需要,人民群众的获得感、幸福感明显增强。

  北京市推进河长制经验告诉我们,推进河湖治理体系和能力现代化,在治理主体上要强调多方参与、系统治理;在治理方式上要强调多管齐下、依法治理;在治理过程上要强调科学防控、精准治理,不断提升北京城市水务治理体系与治理能力现代化水平。

  进一步推进河长制的政策建议

  河长制有力地规避了政府在河湖治理过程中“条块分割、部门分割、政出多门”的不利局面,因地制宜地采用“三查、三清、三治、三管”“共治、共管、共享”等办法,并赋予河长自由裁量权,将河湖治理的责任落实到各级党政负责人身上,将河湖治理的绩效纳入各级党政负责人的政绩考核上,提高了治理效率,使河湖治理工作更加灵活变通。在全面深化治理体系和治理能力现代化的进程中,河长制成为当下生态文明建设领域的一项制度创新与有益的尝试。

  我们也需要注意到,河流是流动的,上游好了,下游获益。靠一个部门、一项措施单打独斗不行,需要规划、水务、环保、城市管理等多部门协同,实施流域一体化的系统治理。政府主导,企业市场发力,公众监督,明确各类主体的职能和责任,共同推动生态环境质量改善。为了进一步提高河长制的工作效率,强化河长制办公室各成员单位职责定位,加强成员单位及相关部门联动工作机制,在溯源治污、岸线管理、面源污染治理、垃圾管理、湿地保护等重点工作任务方面,加强沟通协调、信息共享和监督考核,形成齐抓共管局面。

  一是全面落实法治。2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议通过新修改的《中华人民共和国水污染防治法》中明确“省、市、县、乡建立河长制,分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作”。在此契机下应该继续深化河长制立法研究,认真总结前期经验,结合《北京市河湖管理保护条例》修订工作,将河长制纳入其中。通过立法方式进一步促进河长制工作长效化、制度化,切实推动各级河长依法履职履责。同时,河长制还要进一步强化执法监管,进一步完善“河长+检长+警长”工作制度,夯实部门联合执法机制,夯实行政执法与刑事司法衔接机制,夯实公益诉讼助推河湖管理保护机制,全面落实法治。

  二是全面落实精治。进一步提高市级、区级年度“一河一策”方案和三年“一河一策”方案的针对性,推动各区逐河排查、逐段排查、全面梳理,提出问题清单和年度整治任务清单,落实责任主体。把准脉,对准症、下准药。将每个河湖的问题清单、问题举报、分派处理、任务追踪、河长查询等等信息全部纳入河长制信息系统,全部上网,在阳光下办公。在发挥人工巡查和群众监督作用的同时,充分采用现代高新技术,尤其是遥感信息技术、无人机技术定期对北京市河湖水系进行动态监测,及时发现问题,第一时间解决问题。

  三是全面落实共治。十九大报告指出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。在明确突出各级党委政府主体责任的基础上,充分调动企业、社会组织、公众参与河湖保护管理的积极性,积极引导利益相关者参与。加大宣传力度,委托第三方机构编制河湖健康状况报告定期向社会发布。完善工作机制,强化社会监督,提高人们对河湖保护工作的责任意识和参与意识。加强区域统筹,推进京津冀河湖治理一体化,协同跨区域生态修复和保护工作,调动全社会共同参与,全面落实共治。

  (作者:万金红,中国水利水电科学研究院高级工程师,首都师范大学大运河文化带研究院客座研究员;杜梅,水利部南水北调规划设计管理局教授级高级工程师;马丰斌,北京市水务局高级工程师。本文为国家社科基金重大项目(14ZDB049)和民进北京市委2018调研课题阶段性成果)




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