注重“六治” 探索乡村绿色治理新途径

作者林震 孙彦军 林龙圳  网站编辑sxs1  来源光明日报  日期2018-06-28


  经过“千村示范、万村整治”行动,截至2017年底,浙江省累计有2.7万个建制村完成村庄整治建设;生活垃圾集中收集、有效处理的建制村全覆盖。图为浙江省绍兴市上虞区岭南乡丰树坪村改造前后街景对比。新华社发

  良好生态环境是实现中华民族永续发展的内在要求,是增进民生福祉的优先领域。进入新时代,解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾更是对生态环境保护提出许多新要求。

  党的十八大以来,各地区各部门大力推进农村基础设施建设和城乡基本公共服务均等化,农村人居环境建设取得显著成效。然而,我国农村人居环境状况尚不平衡,与全面建成小康社会要求和农民群众期盼还有较大差距。为了解广大农民在实施生活垃圾处理、生活污水处理等方面的实践经验和现实问题,探索乡村绿色治理新路径,本版特推出三篇研究成果,以政策建言形式为持续开展农村人居环境整治行动、打造美丽乡村、实施乡村振兴战略贡献智慧。

  改善农村人居环境是广大农民群众关心期盼的一件大事,也是社会主义生态文明建设的重要内容。改革开放以来,特别是党的十八大以来,针对农村垃圾、污水、厕所等难题,各地根据中央部署积极探索、大力推进,取得了不俗的成绩;但与广大农村居民日益增长的对美好生活的需求相比,还有不小的差距。

  党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,并提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。探索农村人居环境的治理之道,要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村绿色治理体制,从自治、共治、法治、德治、精治、善治等多个维度入手,因地制宜探索各具特色的治理模式,以不断满足各地农村居民对美丽环境的强烈诉求。

  自治与共治相结合

  自治。我国实行村民自治的基层民主制度,农村人居环境治理的第一主体是村民。要充分尊重村民意愿,根据村民需求合理确定整治的优先顺序和标准。要充分发挥村两委的作用,以党建带村建,完善村民议事制度,制定绿色村规民约,保障村民的决策权、参与权、监督权。要充分激发村民投身美丽家园建设的内生动力,强化村民环境卫生意识,提升村民参与人居环境整治的自觉性、积极性、主动性。例如,浙江省缙云县双溪口乡部分村庄积极探索“党建+生态”模式,发动党员与支部签订带头参与环境整治等各项工作的承诺书,并把每月15日作为党员固定活动日,每位党员分别认领一块环保“责任田”,建立责任清单,用村民监督倒逼党员履职尽责。四川省仁寿县鳌陵乡创新“党建+环境治理”举措,以党委带支部、支部带党员、党员带群众的工作方式,改善人居环境,提升村容村貌。

  共治。改善农村人居环境、建设农村生态文明是全社会的共同责任。需要建立政府、村集体、村民等各方共谋、共建、共享机制。要调动和整合各方面的资源和力量,做到合心、合力、合拍,部门联动,齐抓共管,多方协同,共同推进。例如,浙江省衢州市柯城区以市场运作破解农村垃圾源头分类难的问题,以政府购买服务的方式引入市场主体,依托精通垃圾分类的保洁公司成立垃圾再生馆,将回收的垃圾进行二次细分,从源头实现资源化、减量化、无害化目标。北京市昌平区辛庄村党支部借助志愿者专业力量,带领村民参与并持续开展垃圾分类,实现“垃圾不落地”,打造“零污染”村庄。

  在现实当中,无论是农村人居环境的短期攻坚还是长期改善,自治和共治都存在着各自的短板。自治模式可能遭遇资金短缺、能力不足、约束乏力、人情干预等问题,共治模式则会面临政出多门、利益冲突、各管一摊、协调困难等困境。因此,在推进农村环境综合整治和美丽宜居乡村建设中,要注意自治与共治相结合:在治理主体上,要发挥基层党委、村党支部和党员干部的主心骨作用,坚持党对治理工作的全面、统一领导,保持治理方向的准确性和稳定性,同时要注重发挥协商民主的作用,发动群众、带领群众参与到农村生态文明建设大潮中,调动和保护各方的积极性,增强和巩固参与的有效性,使村民成为绿色治理的设计者、执行者、监督者,在治理过程中感受到自豪感、获得感和幸福感。在治理方式上,要克服各个主体各自为政的局面,建立统筹协调的体制机制:一是要在强调人人、户户“自扫门前雪”的同时,创新户与户、村与村、乡与乡之间团结协作、相互监督的机制;二是既要保护和发挥村民勤俭节约、循环利用的优良传统,又要鼓励市场主体创新更加适宜的产品和形式,将PPP模式更多运用到污水处理、河道修复、农膜回收、秸秆利用以及垃圾分类和资源化利用等领域,加强对企业合法权益和治理积极性的保护;三是要处理好内生动力和外来力量的关系,通过完善合作治理机制,将上级政府和其他治理主体的政策、资金、人才、信息、产品、服务等资源用好用足,健全组织机构,完善村规民约,形成人人、时时、处处爱护环境卫生的良好习惯。

  法治与德治相支撑

  法治。农村人居环境的治理需要法律约束与制度保障。习近平总书记强调要构建源头严防、过程严管、后果严惩的生态文明制度体系,用最严格的制度、最严密的法治来保障生态文明。在国家立法层面,《环境保护法》《农业法》《农产品质量安全法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《农药管理条例》等法律法规主要涉及农业生产领域的污染防治,有关农村人居环境的专门立法还不多见。党的十八大以来,中央出台了一系列有关生态文明的重要文件,构筑了生态文明制度的“四梁八柱”,同时也为农村推进生态文明建设奠定了法理基础。尽管我国农村环境法治取得了较大进展,但由于乡村法律服务体系还不健全,还存在普法难、用法难、执法难、监督难、维权难等问题。

  德治。农村人居环境治理成效归根结底还要靠人们牢固树立包括生态意识、环保意识、节约意识等在内的社会主义生态文明观。我国已将“美丽”写入党章和宪法,在美丽乡村建设中,要将“美丽”融入社会公德、家庭美德、个人品德教育,形成崇尚美丽、爱护美丽、建设美丽的社会风尚,为建立人居环境治理的长效机制培育丰厚的道德土壤。内蒙古自治区鄂托克前旗敖镇以美丽乡村创建为抓手,开展“德善草原大美前旗”社会治理工程,通过以文养德、以评立德、以规促德三项举措,提升群众道德素质,实现人居环境优化、生态环境美化、人文环境和谐化。

  法治为农村人居环境整治提供执法依据、行动规范、考核途径、监督方式,德治会塑造农村人居环境中的乡风、村风、民风,弘扬公德、美德、品德。要做到法治与德治相支撑,就必须拉紧法治与德治的纽带,做到如下几点:其一,以德治为基础,用法治为行动塑形。在经济发达、思想先进、文明友善的乡村,充分挖掘道德优势,以村民自发强化环保理念、集体开展人居整治为基础,以法治规范提供具体技术指导、行为引导,以奖为主、以罚为辅,在村规民约中渗透法治理念,让村民成为守法者、监督者和执法者。其二,以法治为准绳,用德治为民风引路。在我国大部分欠发达农村地区,经济利益仍是村民的首要衡量标准,在多数村民还缺乏绿色治理主动性的情况下,必须首先依靠法治规范,强化政府引导、发挥两委议事决策功能,对生态环境的顽疾、硬伤、死角、瓶颈进行破题,利用法律权威保障村民行动一致、参与有序,推动移风易俗,进而形成良好风尚,逐渐完善村规民约、启迪村民觉悟,变被动为主动、化约束为自觉,达到人居环境整治的效果。其三,不论法治还是德治,都要坚持问题导向、尊重地方实际,摆脱文本教条约束,突出典型示范力量,以正面典型引导崇德向善的风气,以反面典型彰显法律法规的权威,简化制度流程、文本规范,强化实践效果和群体习惯。

  精治与善治相统一

  精治。农村人居环境需要精心治理和精细化管理。农村环境问题具有复杂性、差异性、系统性等特点,因此开展综合整治要因地制宜、精心组织、分类治理。北京市朝阳区农村系统2017年底开始全面实施“包整洁、包绿化、包设施、包秩序、包安全、包管口”的“六包”责任制,以此推动农村地区环境建设质量、社会综合秩序和城市管理水平不断提升。浙江省《农村生活垃圾分类管理规范》将农村生活垃圾分为易腐垃圾、可回收物、有害垃圾和其他垃圾四类,内容详尽具体,蛋壳、牙膏软管、废温度计、烟蒂、纸尿裤等都被写入,为村民和垃圾分拣员对垃圾进行精确分类提供了依据。

  善治。2017年底召开的中央农村工作会议强调“必须创新乡村治理体系,走乡村善治之路”。2016年下半年,江苏省常州市武进区金丰村结合生态保护引领区建设,召集全村党员干部和群众代表开展生态文明大讨论,进而达成共识——“管理村庄,比的不是谁的嗓门大、谁的气势足,只有写明规矩,让每位村民明白自己的各项福利与赏罚分明的制度有关,村民才会心服口服”。据此形成的《金丰村村民自治章程》把村民们最关心的福利待遇和“环境卫生指数”挂上了钩。如果有农户存在违章搭建、焚烧秸秆、乱堆放杂物、乱扔垃圾等违章行为,重阳慰问、春节慰问、大学生奖励、三好生奖励等7项村民福利就会被取消。只有整改到位,才能恢复福利待遇。

  精治既是对资源投入的要求,更是对治理效果的追求;善治既是对治理价值的彰显,也是对治理过程的规范。农村人居环境的精治与善治统一于绿色治理的实践中。要实现精治与善治的有机结合,一方面,在治理规范上要追求精治,提供有力支撑和执行指导,比如及时出台农村垃圾分类制度、分类标准、考核依据、验收台账、建设规划、典型评选制度等,为农村环境精细化治理搭建完整的制度体系;另一方面,在治理过程上要追求善治,塑造公平、正义、开放、民主、自由的参与网络和反馈机制,比如鼓励社会资本承担农村环境治理责任,带动民间投资走向美丽乡村建设,发动新乡贤、致富能人、党员骨干等成为农村习惯改造与风气塑造的引领者,形成人人参与、人人监督的良好局面。农村的事情要体现农民的智慧,才能真正实现上下联动、央地同心、政社协同的效果。

  (作者:林震,系北京林业大学人文社会科学学院院长、地方绿色治理研究中心主任;孙彦军、林龙圳,系北京林业大学地方绿色治理研究中心研究助理)




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