街道职责清单:“吹哨报到”的试点基础

作者吴松元  网站编辑马轩  责任编辑/ 宋明晏  来源前线网--《前线》杂志2018年第08期   日期2018-08-08

  党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出,“构建简约高效的基层管理体制。加强基层政权建设,夯实国家治理体系和治理能力的基础。”街道和乡镇作为我国的最基层政权,既是执行党和国家政策的末端,党和政府的很多工作靠基层来落实;也是党联系群众和服务群众的前端,人民群众直接通过街乡政权的形象来认知党和政府,通过到街乡办事是否公道、便捷来评价政府的办事效率。因此,基层的履职能力和治理水平,决定党执政的社会基础,决定着执政能力、国家治理的根基和水平。实行“街乡吹哨、部门报到”,是北京贯彻落实党的十九届三中全会精神、夯实首都城市治理体系和治理能力基础的一项重要举措,是破解服务群众、基层治理“最后一公里”问题的一种有益尝试。制定街道职责清单,明晰权责边界,划分条块事权,理顺职责关系,推动职能转变和治理水平提升,是落实市委《关于党建引领街乡管理体制机制创新,实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》文件精神,推进“街乡吹哨、部门报到”试点的一项基础性工作。

  问题导向:直面基层治理难题

  改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善,基层政权治理社会和服务群众的职责在增加、任务在加重,“上面千条线,下面一根针”成为普遍写照。从北京看,现有的基层治理同基层社会发展的要求还存在着一些不相适应的地方。

  职能定位不清晰。街道是区委区政府的“派出机关”,又是执行上级政策的“基层政权”,两者本身并不矛盾,但在实际工作中结合得不够好。基层的同志偏重于将街道作为派出机关,强调街道应代表区委区政府监督部门在辖区内的专业管理;而部门的同志偏重于将街道作为政策执行者,强调街道主要是落实部门下派的工作任务。认识上的差异,导致对街道职能定位难以形成共识,缺乏权威、统一的说法,也没有形成清晰明确的职责范围。

  权责之间不匹配。街道责大权小、有责无权,一句“属地责任”让街道兜了底。有的基层同志略带调侃地说,街道不仅是无所不装的筐,更是滴水不漏的缸。什么事都得干,干什么事都不能出纰漏。究其原因,主要是受体制惯性影响,各职能部门长期依靠行政手段管理社会,十分看重手中的职权,往往是放了事务,不放权力。许多管理事务下移到基层,治理重心却没有跟着下移,导致街道的任务和责任多、资源和权限少,服务群众“最后一公里”问题难以有效解决。

  条块关系不顺畅。对于有些职责事项,条与块之间谁主责、谁配合,存在不明晰的地方,出了问题容易相互推诿。条与块之间沟通不畅,条专块统的正式工作机制还没有完全建立起来。街道发现问题不知道归哪个部门具体管,部门也不知道该怎么联系街道,双方互不搭界,导致“看得见的管不了,管得了的看不见”,有时只能通过“情感联络”等非正式途径来弥合缝隙。条与块之间资源共享不便,协同整合不够,部门有管理手段但职能单一,街道统筹发动能力强但专业管理弱,不利于解决综合、复杂的现实问题。

  职能转变不到位。主观上,习惯于用传统管理方式包揽基层事务,对基层社会治理复杂性的认识有待提升,推进多元主体共同参与社区治理、推动居民自我约束自我激励自我管理、引入竞争机制提供公共服务、运用法律手段管理基层事务、将科技信息成果更多应用于基层治理实践等方面的能力还需继续增强。客观上,对基层的各项考核较多,迎检迎查任务较重,牵扯了基层的精力。对一些矛盾和问题,群众向政府反映的多,诉诸法律的少,加大了基层治理的压力。这直接影响了基层政府职能转变和治理水平、服务能力的整体提升。

  目标导向:明确街道职责清单

  按照市委抓紧试点、先行先试、形成经验的改革要求,在深入调查研究、广泛征求意见、反复修改完善的基础上,2018年4月,市编办、市委组织部联合印发《北京市街道党工委和办事处职责清单(试行)》(京编办发〔2018〕12号,以下简称《街道职责清单》)。《街道职责清单》分党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、综合保障6个职责板块、共111项。这是一项重要的调研成果。调研组共查阅法规文件300余件,结合西城区广外街道、海淀区学院路街道、顺义区光明街道和47个市级部门的调研状况,逐项研究职责内容和依据条款,形成了街道职责清单初稿;专门听取了区县、街道、基层市人大代表、专家学者等方面的意见。各方面普遍反映,此项工作作风比较务实,基础比较扎实,并对大范围直接听取街道意见给予充分肯定。

  突出加强党的领导。党的领导是提高基层管理水平和服务能力的最大制度优势。《街道职责清单》把强化党的领导放在街道职能定位的首位,明确和强化街道党工委领导本地区的工作和基层社会治理的职能作用,明确和赋予街道党工委对职能部门派出机构负责人任免建议权、重大事项意见建议权、综合性事项统筹协调和督办权等,推动街道党组织职能转变。

  明确街道职能定位。为贯彻落实中央和市委关于基层社会治理的要求,结合近年来北京街道改革实践探索,《街道职责清单》突出街道作为“派出机关”和“基层政权”两个定位。明确街道职能定位是:强化党的领导、统筹辖区工作,促进社会共治、维护安全稳定,协调城市管理、营造良好环境,组织公共服务、指导社区建设。

  体现街道主责主业。《街道职责清单》聚焦抓党建、抓治理、抓服务,分别明确街道党工委和办事处主要职责。明确街道党工委落实基层党建工作责任制,加强党工委自身建设和以党支部为核心的基层党组织建设,统筹推进区域化党建、“两新”组织党建、社区党建工作。在抓治理方面,突出“三治”:精治、共治、法治。明确街道参与规划设计,打造精治长远布局;推进居民自治,动员社会力量参与社区治理,推动形成社区共治合力;坚持法治思维,依法管理基层公共事务;组织开展公共服务,推动社区公益事业发展等。

  统一街道职责事项。过去,从市级层面对基层职责的一般性研究比较少。各区之间由于城区面积、工作沿袭、财政体制等差异,街道职责有所不同。此次将《街道职责清单》定位为本市各街道履职的共同底单,尽可能把16个区各街道的职责囊括进来,把共性职责提炼出来,力争实现一张清单全覆盖。同时,考虑各区差异,在试点中允许各区局部微调,可以做“减法”,将暂不适宜由街道承担的职责从《街道职责清单》中删去,明确主责部门,确保责任落实;可以做“加法”,将区委区政府交办街道承担的其他职责、此次试点探索街道能承担的职责、个别街道实际承担的农村管理职责等,依法依规从严认定,实事求是地增加进来。当然,无论加减,都是个别情况、是少数。

  坚持职责法定原则。职责法定是依法行政的基本要求。一方面,行政机关职能的取得必须有法定依据。这次梳理的每一项职责事项都有明确的法规文件出处,未额外增加街道职责,也避免单纯为街道减负。考虑到街道处于最基层,需要承担一些具体民生保障事务以及工青妇、残联等群团组织系统性强的特点,为保证职责完整性,从严采用了少数部门文件,不足依据总量的15%。另一方面,坚持以责定权、权责一致。在明确街道职责的同时赋予相应的行政职权、管理手段或保障措施。对需要市、区进一步放权的,也留了接口、作了衔接。

  细化职责事项内容。《街道职责清单》在明确职责的同时细化内容,说清楚街道在其中具体干什么。一方面,框定街道的职责边界,不把一项职责简单、大而化之地交给街道承担。如推进河长制工作包括:开展定期巡查,发现并协调解决河湖管理保护存在的问题,本级无法解决的及时向上级河长报告。另一方面,理顺条块职责关系,把一项职责中谁主谁辅和“吹哨”“报到”机制表述清楚。据统计,《街道职责清单》中,街道“负责”“承担”的主责主业约占24.1%;“组织”“协调”其他部门共同完成的职责约占34.5%;“参与”“协助”“配合”的职责约占41.4%。另外,对街道参与、协助、配合的职责,还同时明确了主责部门。

  需求导向:从完善制度到制定法规

  一是修改完善职责清单。在区级层面,各区以《街道职责清单》为主体,结合各区实际,进行局部增减和调整后,形成本区的街道职责清单。在此基础上,进一步细化职能、任务,进一步明确街道参与、协助、配合事项的主责部门,推进街道依法履职。在市级层面,针对街道在实际“吹哨”时遇到的与市、区两级职能部门职责交叉、职责空白、职责不顺的问题,进一步编制《“街乡吹哨、部门报到”专项清单》,通过职责划分,进一步明确市、区、街三级纵向层面的职责关系。通过市、区共同努力,形成更加符合街道实际、更好服务“吹哨”“报到”工作需要的《街道职责清单》。

  二是建立清单管理制度。建立《街道职责清单》动态管理制度,凡涉及职责事项调整的必须依法依规进行,由市、区党委和政府依法定程序交由街道承担的,具体动态调整工作由《街道职责清单》管理部门办理。建立街道职责事项准入制度,对《街道职责清单》之外的职责事项,除紧急情况外街道不予承担,市、区各部门不得违反程序擅自将职责任务交由街道承担。建立《街道职责清单》监督检查制度,凡违反街道职责事项准入制度和动态管理制度的,各基层单位可据实反映情况,机构编制部门按权限开展监督检查,并依法追究相关责任。

  三是推动街道立法工作。推动北京市街道办事处工作条例立法工作,是“街乡吹哨、部门报到”的一项推进举措。《街道职责清单》将在明确职责方面为条例立法奠定基础。同时,赋予各区试点建议权,包括:对街道履职缺少相应职权的事项,需要市级部门进一步向街道赋权或提供相应保障措施的;对认定依据中部门色彩较重、确实与本区实际不相符的,可以实事求是地提出修订相关法规文件的建议等。这些将作为立法工作的重要参考,推动街道履职的法定化、规范化。

  (作者简介:吴松元,北京市机构编制委员会办公室副主任)

  责任编辑 / 宋明晏




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