以社会企业创新推动公共服务供给

作者于晓静  网站编辑马轩  责任编辑宋明晏  来源前线网--《前线》杂志2018年第09期  日期2018-09-11

  党的十九大报告指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。2017年北京人均GDP达到12.9万元,市民对美好生活的需要不断增长并呈现出个性化、差异化特征。公共服务供给侧结构性改革迫在眉睫。探索以社会企业创新推动公共服务供给模式,可以进一步高效配置政府、市场、社会和公民的责权关系,构筑更有保障、更可持续的公共服务运行机制。

  社会企业与公共服务供给

  社会企业是以追求社会效益最大化为根本目标,依靠提供产品或服务等商业手段解决社会问题,并取得可测量的社会成果的企业、合作社或社会组织。社会企业具有四个基本特征。一是具有明确且优先的社会目标。其服务内容主要集中在养老、环保、助残、文化、教育、医疗、社区服务、食品安全、防灾减灾等公益特性显著的领域。与承担社会责任的企业不同,社会企业将社会目标作为机构运营的出发点和落脚点,并嵌入到组织的结构、治理和文化之中,而前者只是将履行一定的社会责任作为获取经济利益的附带责任。二是具有可持续的商业模式。社会企业通过创新的方式在上述领域开发产品和市场,靠市场机制实现更好的客户体验、更高的服务效率、更多元的成本分摊机制,从而更可持续地提供公共服务。具有自我造血机制是社会企业区别于依赖捐助的慈善组织的显著特点。三是具有保障社会目标优先的机制设计。具体包括利益相关方参与的内部治理机制、不同程度的资产锁定、利润分配限制等。四是具有明确可测量的社会效果。通过社会影响力评估等方式,社会企业能够阐明其项目或年度受益人数、资源节约、环境友好、员工保障、社会影响等方面的成果。从国内外经验看,社会企业家精神和推动产生社会问题的社会系统的变革,将成为社会企业发展高级阶段的显著特征。社会企业也因此成为政府完善公共服务供给、提高社会福利水平、促进社会问题解决的重要合作伙伴。

  发展社会企业有利于增加公共服务供给量。当前,以政府为主的公共服务供给模式,无法满足市民和城市发展需求。比如,北京义务教育学位不足,养老、医疗床位区域分布严重不均衡。在公共文化服务上,每万人拥有实体书店2.2家,低于上海(2.47家)。在垃圾处理上,填埋处理比例仍高达37%,垃圾围城形势严峻。社会企业设立的初衷是为了解决社会问题,提高社会福利水平和资源环境可持续发展程度。社会企业往往在政府公共服务的空白地带,提供质优价廉的产品和服务。仅以北京年经营收入(提供服务收入、商品销售收入、投资收入的总和)大于等于总收入50%的社会服务机构粗略估算,北京有超过3000家社会企业。其中85%以上的机构聚焦于教育、社会服务和卫生服务领域,约90%在民政部门注册。

  发展社会企业有利于优化公共服务资源配置。当前,不少政府部门通过购买服务创新公共服务供给方式,取得了一定成效。但服务需求难以有效识别、服务定价标准模糊、服务效果缺乏评估,也滋生了财政负担沉重、服务不可持续、服务活力匮乏等一系列问题。究其根本是如何在公共服务领域有效运用市场机制的问题没有解决,导致政府花了钱,群众却不满意。社会企业不同于传统社会组织,它兼具社会目标和商业属性,像跨部门连接器,吸附政府、企业、社会甚至服务对象的资源达成社会目标。它提供收费服务,重视成本效益管理,为雇员提供体面工作,从而在公共服务生产商的微观层面嵌入了市场基因,有利于提高政府购买公共服务资金的使用效率。

  发展社会企业有利于提高公共服务品质。首都人民对美好生活的需要,体现在公共服务上就是更加精准、更多体验、更有品质。由政府提供的传统公共服务往往存在专业水平低、差异化服务少、管理粗放等问题。与企事业单位及其他社会组织相比,社会企业高度关注服务对象的体验,能提供更加精准高效的服务。一是社会目标使然。社会企业为解决社会或环境问题而生,其服务对象的体验和行为改善是达成目标的标准。二是商业原则使然。社会企业需要自我造血,只有高度关注客户需求、不断迭代产品和服务,才能在市场竞争中获得可持续的发展动能。同时,缴费客户也会更主动地表达真实需求。

  发展社会企业有利于激发公共服务溢出效应。社会企业的另一特征是民主治理,代表了经济民主化的重要趋势。无论是由利益相关方组成的理事会,还是由员工共同所有的合作社,社会企业都为不同利益群体民主协商提供了机会。它帮助服务地区扩展人际交往和社会资本,使资源流动、邻里守望、协商共治在基层社区或群体中自然呈现。社会企业发源地英国有这样一句话:“向一位优秀的私人承包商支付1英镑,如果幸运的话,你就得到1英镑的服务。然而向一家社会企业支付1英镑,你会得到1英镑的服务、10便士的社会包容和10便士的环境保护以及当地社区内资源循环利用所创造的利润。”可见,社会企业不仅直接生产公共服务,还利于产生更多社会价值。

  政府扶持社会企业发展路径研究

  明确职责,促进社会企业发展。社会企业的法人身份多种多样,有社会团体、社会服务机构、农民专业合作社、企业、慈善信托等,归属不同的行政部门进行注册、登记、管理。单一部门管理,容易陷入部门局限,束缚社会企业多样貌、多领域、多跨界的发展特征。建议由统筹社会建设的部门牵头扶持社会企业发展职能,协调相关政府部门和工会、共青团、妇联、残联等枢纽型社会组织,为优化社会企业发展的政策环境提供组织保证。市委社会工委2018年启动了社会企业试点工作,迈出了扶持社会企业发展的实质性步伐,走在了全国前列。建议研究出台《北京市促进社会企业发展的意见》,为扶持社会企业发展,凝聚改革创新共识提供保障。

  开放市场,探索政府与社会企业合作新模式。传统的公共服务资源,在原有行政管理体制下的运行效率并不尽如人意。政府和社会组织或企业合作供给公共服务的创新模式,在不同侧面、不同程度地运用着社会企业的方法与理念,盘活了低效的公共服务资源。要不断总结各领域创新经验,加快落实《通过政府购买服务支持社会组织培育发展的实施意见》,开放更多公共服务市场,将更多社会企业纳入政府购买服务、凭单购买承接主体范围。要认真研究社会企业参与公共服务供给的PPP模式,在医疗、教育、养老、社区服务、公共文化等领域开展试点,总结经验,适时推广。

  精准扶持,提高社会企业发展效益。要研究出台相关政策措施,着力改善政府一刀切式的粗放管理模式,针对社会企业发展的不同领域、不同阶段,给予不同类型的政策扶持。要积极探索与不同行业协会合作,在条件相对成熟、公众需求迫切的领域扩大社会企业试点范围,鼓励社会企业参与研究行业认定标准和扶持办法。针对初创期社会企业可以通过社会企业孵化园、补贴人员工资、设立种子基金等方式,给予小额资助或提供低偿办公场地。针对发展期社会企业,可以加大人员培训、管理咨询、规范化建设等服务力度,适当增加购买服务的资金和项目。针对成熟期社会企业,要加大宣传力度和表彰奖励,对符合一定条件的社会企业或服务项目要给予重点扶持,打造服务品牌,推出金牌社会企业等荣誉称号,激发社会企业规模化解决社会问题的强大能量。

  多元合作,完善社会企业生态系统。从国内外经验来看,构筑有利于社会企业发展的生态系统至关重要。在资金投入上,研究设立社会企业发展引导基金或与积极支持社会企业发展的基金会、社会影响力投资机构合作,引导社会企业开展政府难为、社会急需的社会服务项目。借鉴深圳市福田区“打造社会影响力投资高地”的做法,鼓励金融机构开展社会影响力投资,探索政府参与的公益创投模式、社会影响力债权模式等,增加社会企业融资渠道。充分发挥北京科研优势,邀请专家学者参与社会企业试点实践和生态体系建设。建立社会企业孵化园、社会创新中心等孵化器,使之发展成为社会企业聚集区。推动成立北京社会企业联盟,发挥市场激励与社会监督作用,建立科学有效的社会企业价值评估体系,开展评估认定,倡导行业自律。

  社会企业创新的北京实践

  乐龄——让每一位老人在家中享受乐龄年华。石景山区乐龄老年社会工作服务中心(以下简称“乐龄”)是一家致力于推动社区居家养老服务的民间公益机构。乐龄以“三位一体”即以专业化养老服务为核心、以活跃老化为特色、以特殊贫困老人援助为补充的社区居家养老服务模式运营。针对社区内空巢、高龄以及失能的夹心层(住不起高端养老院又不够政府救助补贴的老年人群体)老人,乐龄以略高于服务成本定价的方式提供老人消费得起的短期照护,为居家养老的老人提供健康管理、生活照料、精神陪伴、康复支持、保健咨询等上门服务。截至2017年年底,乐龄与石景山区4个街道合作,运营1家街道养老照料中心和9家社区养老驿站。2017年,乐龄提供短期托管17837人次,提供老年餐桌服务34573人次,培育支持72支老年志愿者队伍,核心老年志愿者700余人,志愿服务受益规模达到11.8万人次。

  超爱阅读——社区阅读解决方案提供商。北京超爱阅读文化传播中心(下简称“超爱阅读”)是一家专门致力于阅读推广及公共文化服务的社会组织。2015年年底,西城区广内街道与超爱阅读合力打造“甲骨文·悦读空间”,探索政社协作运营街道公共图书馆的新模式。包括以读者为中心的服务模式、公益+市场的运营机制和利益相关方参与的治理结构。“甲骨文·悦读空间”除提供免费图书借阅服务外,还依据居民需求,打造社区读书会、社区公开课、社区故事会、社区生活会等多个品牌项目。其开设的青少年阅读、英语、古筝等培训收费显著低于市场价格。在治理结构上,由街道、区文化委、读者代表和超爱阅读共同组成广内街道公共图书馆理事会,保证其公益方向。截至2017年年底,“甲骨文·悦读空间”在未额外增加政府投入的前提下,更新图书2000余册,藏书量达到3万册;开展社区阅读推广及文化活动700余场,当选北京阅读季最北京书店评选第一名,显著提升了街道公共图书馆的服务水准和覆盖半径。

  (作者:于晓静,首都社会经济发展研究所副研究员)

  责任编辑 / 宋明晏




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