厘清“三治”关系是重要前提

作者黄鹏进  网站编辑sxs1  来源学习时报  日期2018-10-12

  党的十九大报告明确提出,要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,这不仅是实现乡村振兴“治理有效”这一目标的内在要求,也是实施整个乡村振兴战略的重要组成部分。就此而言,如何真正实现自治、法治与德治相结合,仍旧是一个亟待从理论上加以进一步阐释的重要问题。同时,从实践来看,如果不尽快厘清“三治”之间的内在关系,就极有可能导致基层在推进“三治”建设中出现“三张皮”现象,从而背离“三治”相结合的目标,甚至可能导致“三治”建设彼此冲突。基于此,厘清“三治”之间的内在关系,需要在理论与实践上把握好以下三个方面的基本逻辑。

  自治是乡村治理的根本原则与框架。所谓自治是农村村民自治制度的简称。我国村民组织法规定村民自治是农村的基本组织制度,这就决定了自治是整个乡村治理的根本原则与框架,无论是法治与德治都要以自治为根本。

  首先,自治作为乡村治理的根本原则与框架,体现在制度层面,它是一种在党的领导下,广大农民通过“五个民主”(即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商),实现“三个自我”(自我管理、自我教育、自我服务)的一种有中国特色的基层民主形式。这种基层民主形式要求做到治理为了村民、治理依靠村民、治理成果由村民共享、治理得失由村民评判,在乡村治理的过程中要顺民意、借民力、用民智,为村民参与治理搭建平台、拓展渠道、丰富形式,引导村民积极有序参与农村管理。

  其次,自治作为乡村治理的根本原则与框架,还体现在乡村治理实践中基层政府必须依法行政,不能用行政代替自治。村民自治是法律赋予农民直接行使民主权利进行自我管理,这意味着村级自治组织虽然负有“协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作”的义务,但不能成为乡镇政府的下级机关,不能成为乡镇政府运作的中介。基层政府不得干预依法属于村民自治范围的事项,不能用行政命令、包办代替等传统方式侵害村民的自治权。

  最后,自治作为乡村治理的根本原则与框架,还体现在乡村治理实践中不能用德治代替自治。中国传统社会是一个伦理为本位的社会,道德原则时至今日仍深植于中国乡村社会,成为村庄治理的重要基础。当然村庄治理虽然亟待加强村庄德治建设,但是仍旧需要强调自治是村庄治理中最为根本的一条组织原则,无论是村干部还是个别村民不能因为符合道德原则,而搞一言堂,不讲村民自治原则。

  做好自治需要加强自治的法治化建设。村民自治虽然是农村最为根本的组织制度,但是,任何自治都是有条件的,自治决不意味着无视法律法规,也不能不借助于各种形式的法律规约。从这个角度而言,做好村民自治还需要加强自治的法治化建设。

  首先,村民自治要在法律的约束下进行,即要“依法自治”。这主要表现在村民自治必须坚持中国共产党的领导,贯彻党的路线、方针、政策;必须在宪法和法律规定的范围内活动,接受政权机关指导;村民自治的一系列组织框架与运行程序都必须严格按照村组法的规定进行;村民各类会议不能表决通过有违法律的决议,一旦与法律相违背则不具有任何约束力。

  其次,村民自治需要以法律规章为后盾,即要“以法治村”。一方面,要明确对于符合村民自治程序且不违背国家相关法律的村民自治决议具有法律效率,任何村民在自身合法权益得到合理保障的前提下,需要自觉遵守;另一方面,村民自治作为村庄治理的基本原则与框架,并不能解决村庄经济社会发展过程的所有问题,如农村宅基地管理、村庄股份制改革、村干部的贪腐等。这些超出村民自治范围的违法问题的解决需要借助国家法律。

  最后,村民自治要求建立一套符合村庄实际的村规民约实现村庄常态化治理,即要“以规治村”。村民自治不仅意味着在面对村庄发展重大事项时要采取民主决议、民主监督、民主协商等自治形式,更需要在日常治理过程中,通过村民自治制定一部让全体村民自觉遵守的村规民约,让村规民约成为村庄治理中的“法律”,从而确保农村日常治理的有序与有效。目前,我国绝大多数农村都制定了村规民约,接下去需要进一步加强村规民约的效用建设,进一步增强村规民约在乡村治理中的作用。

  做好自治需要加强自治的德治基础建设。村民自治的核心要义在于村民通过民主手段进行自我管理,这是党的十六届五中全会提出乡村治理要“管理民主”的重要原因。在此基础上,党的十九大又将乡村治理的目标进一步上升为了“治理有效”。之所以如此,在于“管理民主”只是一种手段,通过民主进行治理,有助于农民意见的表达、村庄决策的民主以及对村干部权力的监督。但是,运用单一的民主方式进行治理在结果上未必有效,如个别地方的村委选举出现了贿选,一些村庄的民主决策受到家族势力的明显干预。这提醒我们在做好自治工作的同时,还要从德治方面加强自治的社会基础建设。

  首先,在民主选举中,要将道德因素作为推选村干部、村民代表候选人的重要前置标准。前些年,在一些村庄的民主选举中,一些道德品行不好的人因为善于经营而被当作“发展致富的能人”,成功当选为村干部或村民代表。这些道德品行不好的人上来,不仅容易滋生腐败,导致干群关系紧张,也对农村社会风气造成了恶劣影响。要扭转这一现象,需要在民主选举中对道德品行不好的候选人一票否决,让那些道德品行良好的能人愿意当村干部,也能在村干部选举中脱颖而出。

  其次,要通过多种形式加强村庄德治建设,让明理向善的道德之风滋润自治的社会土壤。只有每个农民的道德素质普遍提高、集体责任感与荣誉感明显增强,乡村才能明理向善,拥有善恶美丑、是非曲直的判断标准。而这对于改进优化自治具有重要的基础作用。具体而言,只有良好的道德品质,农民才会更加自觉地遵守村规民约、谦让和睦化解彼此矛盾;只有良好的道德品质,农民在个人利益与集体利益冲突时,才能顾全大局、支持村庄建设;只有良好的道德品质,村民代表才能更加主动地化解彼此间分歧,寻求最大公约数的村庄决策;同样,只有良好的道德舆论氛围,才能对一些违背村规民约、损害集体利益的行为形成强大的舆论压力。因此,只有加强整个农村的道德基础建设,村民自治才能走向善治,农村的治理才能走向有效。




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