供给侧结构性改革的北京方案

作者强海洋  网站编辑马轩  责任编辑高 斌  来源前线网--《前线》杂志2018年第11期   日期2018-11-05

  “疏解整治促提升”专项行动(以下简称“疏整促”)是新时代首都发展的重大理论和实践课题。“疏整促”如果游离于北京经济社会发展肯定是搞不好的,如果只是末端的城市治理也只能永远充当“守门员”的角色。城市发展水平的提升,不是在“疏整促”本身,而是在首都城市发展的全过程,在于供给方案的选择。把握好疏解与提升、疏解与整治、疏解与承接、疏解与发展之间的关系,关键是将疏解北京非首都功能贯穿始终。其核心是通过对城市土地的功能改变、增量控制、存量优化,优化提升首都核心功能,以城市功能“量”的减法,换来发展势能“质”的提升,从而实现北京城市更高水平、更高质量的发展。

  加强顶层设计,做好文脉延续与传承

  “疏整促”是按照城市总体规划和土地利用规划确定的目标和用途,采用行政、经济、法律和工程技术等一系列措施,对产业业态、公共服务、建筑构造、生态环境等进行空间再布局与重塑。通过对城市土地利用进行调整改造和综合整治,提高土地集约利用率和全要素产出率,提升城市品位和质量。在当前土地紧缺、存量规划、减量规划的背景下,政府需要关注对客观存在的实体及各种生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境和游憩环境等的改造与延续,依据改造的内容和要求,妥善处理现在与未来的关系,使每个片区的发展达到相对完整性,实现“疏整促”的最终目的。

  强化规划科学引导。坚持以人民为中心的发展理念,做好非首都功能疏解的顶层设计和规划工作。要解决好疏解整治存在的“散点”与“无序”问题,确保疏解方和承接地有效对接,确保疏解工作的针对性,确保被疏解企业或机构在承接地落地生根。通过结构与功能调整、环境生态治理改善、基础设施建设和形象重塑等手段,应对城市发展过程中因中心城区结构畸形和功能过度集中而带来的城市环境、生态、形象及综合竞争力下降等问题。对中心城区不适应首都功能的地区做必要的产业重构与空间改建,从满足人的基本需求、社会需求和精神需求的角度设计空间,从综合工程、科学规划的角度进行改造。加快非首都功能向两翼地区的转移,统筹处理好疏解地区与承接地区涉及养老、教育、医疗、住房、就业、文化、旅游等领域的产业布局以及中远期的社会关系。以除旧更新的方式保证中心城区的活力,进而在更大范围满足广大人民群众的生产生活需要,促使便民服务体系不断完善和宜居水平不断提升。

  坚持保护创新并重。2014年2月,习近平总书记在北京市考察工作时提出:“历史文化是城市的灵魂,要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。”从社会生态视角看,“疏整促”通过对城市社会空间组织和城市景观的作用,将对城市社会历史文脉发生突进式或渐进式的改变。物质空间的改变和消失使得其承载的原有文化内涵和人文寓意发生变化,进而对文化的原真性和多样性带来不确定性改变。“疏整促”是对北京城市历史文化的保护和延续。这个过程以城市历史文化底蕴为魂,“以创造历史、追求艺术的精神”,结合现代化发展变化,创新性引入新的生活方式和业态,避免传统文化因素的破坏甚至毁灭。同时,“发扬‘工匠’精神,精心推进,不留历史遗憾”,在保留有重要历史价值的建筑遗产基础上,加大对街巷胡同、名人故居、非物质文化遗产、老北京民俗等保护力度。通过实现空间功能的转变与再生,推动北京城市的可持续发展与“充满人文关怀、人文风采和文化魅力的中国特色社会主义先进文化之都”目标的实现。

  倡导复合功能区建设。根据北京新总规部署,未来将大力倡导集工作、生活、娱乐为一体的复合功能区建设,使工作区生活化、生活区娱乐化。腾退出的空间,一方面用于布设蔬菜零售网点等,满足市民的日常生活需要;另一方面以低碳、环保等生态修复技术,对河流水体、绿地公园及其他重要节点进行生态化改造。通过建立中心城区生态系统网络,提升改善区域生态环境,解决过去旧城、老工业区历史遗留的生态环境问题,将街区塑造成为最基本、最重要的人性化公共空间和市民的舞台。在城市内部打造“宜居宜业宜学宜养宜游”的15分钟生活圈,通过细胞治理化解城市病,实现以街区为尺度的集居住、工作、休闲、交通和开放空间用地有机融合的基本空间单元。

  尊重经济规律和市场规律,优化空间开发布局

  “疏整促”势必对经济多样性和经济组织间的共伴生关系产生重大影响,并在宏观和微观层面产生交互作用。疏解整治过程中,区位、时序、规模和方式将直接影响到新兴产业的特殊空间需求,并对城市产业结构转型升级的进程产生后续影响。这对居住、工业以及商务办公等主要城市功能的郊区化迁移具有重要的推动作用,影响着城市新区的发展和城市空间结构的宏观调整。要防止出现高投入、高成本的疏解整治工程,避免形成高竞争性经济组织的聚集空间,增加城市空间对于其他形式的经济、社会组织的包容性,降低其排斥效应,积极培育城市内不同尺度和不同维度经济生态的和谐关系。

  坚持全生命周期管理理念。城市土地全生命周期管理,是以“规划先导—产权调整—空间改造—项目运营—利益共享分配”为一个完整的周期,通过各个相关联的业务阶段,实现城市土地生命周期整治管理良性循环的过程。首先,坚持全生命周期管理理念,开展城市土地的全生命周期整治。聚焦产权主体与经营主体的关系调整,鼓励原国有土地使用权人以自主、联营、入股、转让等多种开发方式,实践探索原地原主体、原地换主体和换地换主体等多种整治转型路径。其次,通过健全城市土地的用途管制、功能设置、业态布局、使用权退出等机制,加强整治项目在土地使用期限内全过程动态监管。再次,实行城市土地的全生命周期管理,以土地利用方式转变倒逼经济社会转型发展。这有利于城市功能和品质的实现和提升,有利于加强源头治理,遏制投资炒作,促使房地产开发企业向城市运营商转型,有利于充分发挥土地资源市场化配置的决定性作用,实现城市治理水平和治理能力的现代化。

  强化规划用地管控。编制实施城乡建设用地减量五年规划和年度计划,制定与人口调控目标相适应的建筑规模规划控制方案,对中心城区符合规划但尚未实施的项目适度压缩规模。完善棚户区改造跨项目跨区域资金平衡政策,严格控制商品房开发建设规模和强度。注意避免产生产权纠纷,以土地收益合理分配为实现手段的产权调整是实现“疏整促”成功运作的关键。着力完善以存量为主的土地等空间治理政策,强化人地挂钩等工作机制,促进以人为核心的城镇化。实行城乡建设用地“拆建挂钩”“增减挂钩”“增存挂钩”机制及城六区以外的平原地区建设用地指标与承接转移人口挂钩机制。通过土地利用方式转变发展方式,使区域发展实现从要素驱动、规模驱动向创新驱动为主的发展模式转变。

  深化土地管理政策创新。学习借鉴深圳“工改工”存量用地调整政策,探索将普通工业用地调整为新型产业用地。允许腾退的部分工业用地用于城市环境品质提升、先进制造业和高端服务业发展。探索以产业升级、环境整治和基础设施改进相结合的“有机更新”“微更新”模式,支持社会投资或政府国有平台公司打造“小微园区”,集中建设多层工业厂房,鼓励生产、研发、设计、经营多功能复合利用。支持新产业新业态用地管理创新,合理提高容积率和建筑高度,探索工业用地产权分割和转让,促进产业集群发展。逐步提高土地保有环节租税水平,降低土地流转环节租税负担,在促进节约集约用地的同时,建立起稳定、公平和可持续的土地租税模式。

  以服务国家发展战略为目标,深入推进“疏整促”

  未来的“疏整促”,要提升站位,丰富工作内涵,由专项整治向综合整治和全域统筹迈进。将“山水林田湖草”系统治理和城乡建设用地整治,作为未来北京发展的主体内容,全面承载经济社会发展战略的落地和实施保障。

  注重人口转型与社会公平。“疏整促”会带来社会空间的聚集,进而形成社会空间的物理隔离。在拆与建的过程中,中心城区中低档住宅的减少和消失,会间接导致社会阶层间共生关系的改变。要尽量避免在提升城市形象的同时,导致社会隔离的强化,注意处理好空间权益配置,避免空间断层化、碎片化和投机化,杜绝空间生产所产生的社会关系与结构的疏离、景观形式的恣意化以及建成环境的异化等。倡导原住民积极参与“疏整促”的计划制定和决策过程,注重提供多种公共利益的表达和诉求渠道,促进原住民自我发展的能力建设,实现原住民的获得感、幸福感、安全感、归属感与成就感,并有效解决“不平衡、不充分”的矛盾,实现城市空间治理的共建、共治、共用和共享。

  预留弹性发展空间。城市经济、社会生态的多样化发展,要求城市留有一定的弹性空间,以满足各种不同经济、社会要素的发展需求,保护其功能升级的可能和潜力。在经济全球化的趋势下,城市未来发展的多样性和灵活性也要求城市必须预留一定的发展空间,以适应未来结构转型的需要。“疏整促”过程中,需要通过弹性的、多样化的改造方式,运用规划和管理手段对开发活动进行有效的引导、控制和管理,避免不留余地的、全面铺开的大拆大建和过度开发。尤其对于中心城区,要有计划地保留一定的待改造区域,避免中心城区成为功能单一、刚性化的城市空间,从而降低城市空间对于未来发展的适应能力以及结构转型的灵活性和空间要求。

  促进资源要素在更大空间范围流动。通过对国土综合整治新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标等资源要素在市域范围内的调剂使用,推动城乡资源要素双向流动,支撑更高层面全市经济社会发展目标的实现。在更宏观层面上,丰富拓展“疏整促”的内涵,通过分区域、分类别、差别化的重点整治,探索建立多层次的自然要素流动机制,促进土地资源在中心城区、城市副中心和雄安新区乃至京津冀地区的流动,促进首都都市圈、京津冀城市群和环渤海地区区域结构的优化和空间布局的协同。

  (作者:强海洋,中国国土资源经济研究院副研究员,民盟北京市委城市建设与环境资源委员会副主任、“疏解整治促提升”专项民主监督工作小组成员)




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