一、公共服务社会化的必然性
所谓公共服务，主要是指由法律授权的政府、以及非政府公共组织和有关工商企业,在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能,其中,政府是责无旁贷的主导者。（1）公共服务社会化旨在减少政府干预，大力发挥市场和社会的力量，补充政府独家公共服务的不足，以提高生产效率，提高公共服务提供的绩效水平。公共服务社会化，从总体上说，是中国社会结构转型的结果。目前，我国社会正处在转型时期，从以计划经济为基础的单一社会结构向以市场经济为基础的多元社会结构过渡：
1、政府与社会的关系发生深刻变化
社会主义市场经济体制的确立及深入发展，引起中国的政治、经济和社会关系发生了全方位、深层次的变化。在政府与社会的关系上，随着政社分开，国家权力适当退出社会，基层社会的活动空间不断拓展。社区与社会组织的培育与发展，使得在市场之外，政府管理公共事务的领域被重新调整和确认,构建一个“小政府、大社会”、“强政府、大服务”的新型政府-社会关系格局及政府体系,成为发展之势。这是公共服务社会化形成的基本前提。
2、政府职能发生转变
在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。自1998年以来，中国政府机构改革明确提出加强政府公共服务职能的理念和任务。一方面，政府职能在实践中进一步转变，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务；另一方面，在政府与市场分离后,社区的概念也随之从政府中剥离出来。政府通过权力下移，把大量的管理职能从市、区级政府下放给社区,这样，原属于社会的权力最终归位于社会,回落到了社区。政府职能转变使得公共服务社会化成为必然，大量的公共服务沉淀在社区，政府不再是社区公共服务的唯一提供者和社区公共事务的唯一管理者,社区公共服务既是社会服务的重要组成部分,也是政府公共服务的社会基础(2)。政府与社区的合作互动由此形成。
3、城市社会管理体制发生变化
改革开放以来，随着单位制的解体，城市社会管理体制转向社区制。原来由单位提供个人衣食住行等所有资源，包办个人的生老病死的福利模式，不复存在。单位转移出来的各种服务，如教育、医疗、后勤保障等,转移到社区层面,迫切要求由社区中的各种组织来承接，城市管理中的社区功能不断扩大。同时，大量外来人口涌入社区，其中既有“两新”企业的白领，也有餐饮行业的服务员，还有参加各类工地建设的工人，他们给社区的服务和管理工作带来了压力；许多社会组织及群文团队活跃在社区，社会组织内的从业人员思想活跃、流动频繁、需求多样。这些都在客观上强化了对社区服务功能的多样化的要求，社区作为公共服务提供者的角色越来越凸现出来。
4、利益需求分化和多元化
我国处在一个剧烈变革时期，社会的利益结构开始变化，利益需求分化和多元化。在这种背景下,人们对公共服务的种类和质量的要求越来越高,政府垄断公共服务、提供单一化、低质量的服务状况迫切需要改变。政府传统的公共服务过于重视维护国家安全,维持社会秩序,推动和组织经济生产,而忽略了民众的需求。社会的转型要求公共服务更加关注民生，保障居民的生命和财产安全,自由生产生活等，最大限度地实现社会利益（3）。公共服务社会化是改革公共服务的提供方式、满足居民多样化需求的重要路径。
社会的转型为公共服务社会化提供了契机。同时，社区的发展及社会组织的发育，也为承接政府职能的剥离做好了准备。政府、社区和社会组织的合作，成为公共服务社会化的重要内容和形式。上海市徐汇区在养老服务社会化方面，对此合作模式做了积极探索。
二、养老服务社会化：政府、社会组织、社区三方合作的实践模式
上海市徐汇区根据本区的特点：面临着人口老龄化和老年人口高龄化的双重挑战，即60周岁以上老年人口占本区总人口的22.14%，其中80周岁及以上老年人口占60周岁及以上老年人口的19%，在探索为老服务方面做出了自己的特色。为了不断改善、提高老年人生活质量和生命质量，徐汇区围绕“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”，坚持“政府主导、社会参与、市场运作”的方针，有效推进养老服务社会化进程。
（一）政府主导，推动养老服务社会化进程
养老服务社会化包含两个方面的含义，一是养老服务对象的社会化，即在做好无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人——“三无”老人生活保障和服务保障的基础上，面向全社会有养老服务需求的老年人提供服务，二是养老服务提供者的社会化，鼓励社会力量通过各种方式和手段参与养老服务，实现养老服务供给的多元化。无论是满足“三无老人”的养老服务需求，还是发动社会力量参与养老服务业，都必须坚持政府的主导作用，这不仅是推动老年福利事业健康发展的基础，也是健全老年福利服务体系的保证。徐汇区委、区政府高度重视，将养老服务社会化工作作为社会安定和谐的重要组成部分，关系到徐汇区的稳定和发展，从政策、资金等方面给予大力支持，加以推动。
1、规划先行，做到“三个纳入”
把养老服务社会化工作的发展纳入经济和社会发展的总体规划，统筹安排，加大投入，保证养老服务社会化工作与经济建设和社会各项事业协调发展；把市府实事纳入区政府职能部门和社区（街道）镇的重要工作，与其他工作一起实施，同步考核；把养老服务设施建设纳入社区建设统一规划，合理布局，最大限度满足广大老年人的需要。
2、政策配套，做到环境优化
通过制定和实施扶持社会力量参与养老服务业的优惠政策，用足国家有关养老设施建设在规划用地、建设、电信、用水、用电等方面的优惠政策，充分发挥引导作用，为养老服务业的发展营造良好的政策环境，提供制度保障。在推进养老机构建设，多形式夯实服务载体方面，出台了鼓励社会兴办养老机构的扶持措施，对企事业单位、社会团体、民办非企业及个人兴办养老机构，在市财政和市福利金给予资金补贴。
在政府的各种优惠措施激励下，社会各界纷纷加入到养老服务事业中。徐汇区33家养老机构3051张养老床位中，社会办养老机构已达20家，拥有床位1839张，占全区养老床位总数的60.3%。这有力地推动了徐汇区养老服务事业的发展，在一定程度上缓解了中心城区养老服务机构和设施供给与需求之间的矛盾，同时，也整合了社会上的闲散资源。
3、资金援助，做到保障有力
各级财政加大对养老服务业，特别是对社会办养老机构、社区养老设施和居家养老等方面的投入，为养老服务业的发展提供资金保障。并将养老设施建设补贴、养老服务机构的日常运作补贴、困难老人的服务补贴等所需资金列入财政预算，建立了财力保障的长效机制；各级福利彩票公益金也以老年福利服务为主要投向，在养老床位建设、社区照顾和居家养老服务上满足社会增长的需要。
在居家养老服务方面，近年来，区政府出台了《关于进一步作好居家养老服务实事项目工作的通知》等一系列政策，规范了工作流程，扩大了享受政府补贴人员的范围。
4、部门协同，做到资源整合
在区委、区政府的统一协调下，充分统筹各部门资源，形成资源共享，有效解决中心城区创办养老机构用地资源紧缺问题。如与区社区卫生服务中心进行资源整合，既解决了中心城区建设养老床位资源紧缺的困难，又使老年人在得到生活照料的同时，能享受便捷的医疗服务。
在居家养老工作的实施过程中，区各相关部门也给予了大力支持，区财政局、劳动局多次参与商讨徐汇区各街（镇）居家养老的运作经费周转方案和就业人员待遇落实的有关问题，最终制定了解决居家养老运作等方面一揽子方案。
同时，进一步建立和完善社区老人的基本信息库，并在社区（街道）各职能部门之间建立信息互通机制，从而有效地把为老服务工作与社区（街道）各项工作结合起来；注重加强养老服务信息管理系统与社区管理信息系统、社区卫生服务中心健康档案等数据库的信息共享、整合和更新，实现了降低服务成本和提高效能的目标。
5、建管监并举，做到服务至上
应对老龄化趋势越来越严重、养老服务机构越来越多、养老服务要求越来越高，而我们的养老服务管理、养老服务人员的整体素质和养老服务的职业化、专业化水平还相当低下的情况，徐汇区依托民办非企业性质的“上海徐汇养老机构服务指导中心”，有效管理养老机构，加大对养老机构院长、医务、食堂、护理等有关业务负责人的培训，提高为老服务水平。
紧紧围绕政府部门的工作重心和“规范行业行为、实现行业自律、维护行业权益、促进行业发展”的行业宗旨，瞄准“52项”重点项目，以改善和提高服务质量为目的，从监管的角度开展“政府年检”、“行检行评”；同时，组建一支由专家组成的“啄木鸟”队伍，请他们到养老机构中去走一走、看一看，及时发现存在的问题，提出有针对性的指导和整改的意见,所谓“行家伸伸手，便知有没有”。这些监管措施，极大地提高了养老机构的管理水平和服务质量，全区养老机构达标率100％。
（二）社会参与，营造养老服务社会化的氛围
建立中国特色的养老福利服务制度，离开政府的主导不行，完全由政府包揽也不行，必须沿着社会化方向，在政府的主导和推动下，依靠社会力量，调动各方面的积极性，运用多方资源，创造一个人人尊老爱老、为老年福利事业做贡献的良好社会环境。在徐汇区，许多社会组织及志愿者纷纷加入到养老服务的大潮中，在社会化养老服务体系中扮演着“填补政府空缺”这一关键性的角色。
从法律形式来看,我国的社会组织有三类:社会团体、民办非企业和基金会。他们在承接政府职能，参与养老事业，管理养老机构，提供养老服务，并评估养老服务质量，取得了很好的服务绩效。
1、专业化的社会组织管理养老机构
新办养老机构严重缺乏管理和服务的各种专业化人才，从而使这些养老机构难以及时投入为社会服务，在某种程度上造成了社会资源的浪费。2006年“上海徐汇养老机构服务指导中心”成立，这是一个依托区属福利院的人力资源形成的民办非企业组织。该中心接受政府的授权委托，利用其特有的灵活性为全区养老机构提供不同的服务。中心成立以来，对全区33所养老机构的各种不同的工作人员开展了有针对性的岗位培训；对新办养老机构提供有关业务的咨询服务和开展相关的业务指导，实施从确定项目，到整体设计，直至设计图纸的审定，甚至建成后的设备设施的配置等方面的上门指导；实施有效的委托管理和业务指导。对本区中比较缺少管理力量的单位，开展了接受委托，派管理人员上门直接管理和指导管理。由此，徐汇区的养老机构在管理科学化、人员专业化、操作规范化、服务人性化方面有了很大提高。
徐汇养老机构服务指导中心起到了政府部门自身难以发挥的作用，较好地找到了政府与机构两方面的结合点，架起了政府与机构之间沟通和联络的桥梁和纽带。中心的成立和运作有效地推动了徐汇区养老服务事业的发展。
2、社会组织承担养老服务
2004年在区层面成立了徐汇区居家养老服务指导中心，13个社区（街道、镇）相继成立了社区居家养老服务中心和助老服务社,形成了自上而下的管理体系，区居家养老服务指导中心指导、监督、管理各居家养老服务中心和助老服务社的工作。尽管在资源上大多都依赖于政府,但从组织性质上来看,社区（街道）层面的居家养老服务中心和助老服务社都归属于社会组织。他们在提供生活照料服务、精神慰藉服务、医疗卫生服务、文化娱乐服务、体育旅游服务等涉及老年人生活的各个方面发挥了积极作用。
依托社区热线服务平台和社区为老服务中心建立起社区老人与服务单位之间的需求配对，为社区老人提供适需服务，积极拓展送餐服务、助浴服务、理发服务、安全检修等社区老人“急、难、愁”的“六助”项目，将老人的个性化服务送到家。
根据老年人多元化的养老需求，实行养老服务五网联动的运作机制，做到：居家生活服务，涵盖老年人生活需求的全方位；文化教育服务，为老年生活添姿增彩；健康卫生服务，为老年人送上健康平安；咨询维权服务，维护老年人权益的保护伞；机构养老服务，成为老年人安享天伦的家园。同时成立非营利的民办非企业法人组织——社会福利评估事务所，为本区60岁以上老人、各年龄段的残疾人和生活不能自理的人员进行生活照料服务需求等方面的评估；对评估体系中的评估员、评估指导员进行业务培训、交流、质量考核等。由此，提高了政府公共财政的使用效率和效果。
3、社区单位及志愿者参与养老服务
这是养老服务社会化的重要实现形式。在徐汇区，社区单位和志愿者积极参与到养老服务中，逐步编织起了三个网络，即三级结对网络（由子女、志愿者、居委干部组成）、爱心助老网络（由区域内的企业、爱心助老基地等组成）、预备队网络（由在校学生、团员青年组成），以这三个网络为基础向老人提供关爱服务，积极营造“我为人人服务，人人为我服务”的社区助老氛围。有些社区（街道）在做好居家养老共性服务的同时，突出对社区老年人的个性服务，先后建立“特需服务队”，有的社区（街道）针对独居老人，推出了“模拟家庭”服务等。
在市、区、社区、居委会等形成各级志愿服务网络。以服务老年人特别是困难老年人为重点，以老年人特别是困难老年人关注的具体事情为切人点，志愿者与老年人制定“一助一”长期结对服务计划，由一名志愿者或一支志愿者服务队伍为一位老年人提供定地点、定时间、定内容的经常性服务。徐汇区现有2900余支志愿者队伍、5万余人与10016名独居老人结对，结对率已达到100%。每天关心老人的起居、陪老人聊天，为老人做一些力所能及的家务。其中，“心理咨询师”志愿者队，是一支由区精神卫生中心的退休医务人员组成的队伍，他们定期与老人沟通。通过沟通，一方面解决老人的心理烦恼等精神慰藉方面问题，另一方面也能了解机构在管理服务方面的薄弱环节，将老年人的意见、建议和需求及时整改，从源头上解决服务不到位的问题。
4、慈善事业支持养老服务
这是实现养老服务社会化的有效途径。改革开放的深入和经济社会的发展逐步增加了社会各阶层的财富，在构建和谐社会的进程中，关注和参与慈善事业的社会组织、企业及个人也在逐渐增多。依托社会慈善资源，推动养老事业和慈善事业的良性互动，日益发挥作用。如2007年上海慈善基金会徐汇区分会捐赠4.7万元给徐汇区养老机构指导中心，用于为徐汇区一些困难的养老机构配置急需用的为老年人服务物品和器材，受益单位有13个机构，受益老人795名。徐汇区汇平爱心服务社以市民综合帮扶专项资金的形式，对区内的一些老人提供物质支持。
三、总结与思考
上海市徐汇区的养老服务社会化模式，是政府、社区、社会组织合作形式的重要展现，充分体现了政府主导、社会参与的原则。公共服务社会化的目标是充分整合资源，即将政府、社区及社会组织的资源配置最优化，从而发挥最佳的服务效果，使人民群众最大程度地获益。在三方合作中，首先需要明确各自的职责和角色定位。
1、政府的角色和职能定位：社区公共服务是在政府的倡导和扶持下,以街道、居委会为依托,发动社会各方面力量开展的、为满足社区成员各种需求的活动。因此，在公共服务社会化的实践中，政府必须明确责任，政府的职责是掌舵而不是划桨：政府负责就是政府制订规则，创造一个公平、有序、竞争的环境；政府组织负责各个服务的宏观决策与规划、指导和监督；提供服务和福利、税收，通过合同、协议等方式委托社会组织开展社会服务。政府负责不等于政府包办，政府应当通过创新等方式，广泛调动社会组织、企业参与社会服务；政府不在社会领域与民争利，相反，应大力支持社会领域的公民事务。
2、社区及社会组织的角色和职能定位：在公共服务社会化中，必须发挥政府的主导作用。但除此之外，还需要有其他主体参与。政府的能力是有限的，要弥补政府的缺陷，就应该实行共同合作，把政府“提供不了、也提供不好”的社区服务交由社区、社会组织去做。随着经济体制改革的深化和政府行政职能的转变,社区将承担越来越多的社会管理和服务功能。
社区是居民生活的共同体，与民众的关系最为密切，对民众需求有着准确的把握。以社区为单位，发动和组织社区内成员建立服务网络,开展互助活动,为社区成员提供物质和精神生活的各种服务，可以满足不同群体、不同层次的多样化需求。从实践上看，社区具有动员整合社会资源的巨大优势，是公共服务社会化的载体。
社会组织是独立于政府和市场之外的具有志愿公益性的组织，作为社会分化的产物,它可以弥补政府和市场缺陷,在多元互动的社区治理中发挥着不可替代的作用。他们既是社区公共服务的主要提供者和具体实施者,又是政府服务社区的合作者，他们提供的社会服务已经覆盖了行业调节、监督管理、资质评估等方面，为公共服务社会化提供了组织上的保障。成熟的社会组织能够承担社区管理与服务职能，能够积极动员和吸纳社区居民参与社区建设,对政府的管理和服务具有重要的拾遗补缺作用。同时，社会组织在公共服务的实践中获得了自我发展的空间，提升了公共服务的水平。
社区工作者队伍是社区的重要组成部分，也是社会转型过程中新生的一支专门从事社区公共服务的中间力量，是社区进行自我管理发展的产物，他们拥有和掌握熟练技术。社区工作者可凭借其特殊身份和专门知识，调节各种社会矛盾，提供各种公益性服务，在社区居民与政府，社区公民之间架起沟通的桥梁，实现社区的和谐发展。
因此，政府应当依托社区，大力培育和发展社会组织，形成发展公共服务社会化的合力。政府、社区、社会组织三方合作是一种互补互利的关系，可以实现最大效率。当然，要确保这种合作的有效性，既需要有合作的组织结构，明确合作者各自的分工职责和角色定位，又需要建立长期合作的制度运作机制。一般认为，强政府、强社区，搭配活力充沛的社会组织，是最佳的组合模式（4）。但通常情况下，这种三强合作的组合模式是不存在的。在我国，更多地表现为一种“强政府、弱社会”的组合模式，这就要求建立一个政府、社区、社会组织合作的立法框架，用一套法律体系来保证合作的有效进行。同时，完善制度供给,发展三方互动合作的制度运作机制，使之固定化、长期化，从而建立三方合作的支持性的体制环境，确保合作的效能。
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[4] 艾伦·罗森伯姆，孙迎春编译.公共服务中的政府、企业与社会三方合作[J].国家行政学院学报,2004,(5).
