北京市统筹城乡发展问题研究

    统筹城乡经济社会发展是党的十六大提出的重要战略思想，也是市委、市政府贯彻落实科学发展观，加快郊区发展，破解“三农”问题，乃至全面推进首都现代化建设的重要战略举措。从2003年市郊区工作会议召开以来，全市推进城乡经济社会协调发展的工作取得了重大进展，郊区发展实现了新跨越，但是也存在一些需要引起重视和加快解决的问题。认真分析和研究北京市统筹城乡发展的特点、目标、主要任务和政策措施，对于进一步指导和推进统筹城乡发展工作有着重要的意义。

    一、北京市统筹城乡发展的主要任务与总体目标

    统筹城乡发展是一项复杂的系统工程，必须站在全局高度，着重处理好几个方面的关系，即对内要按照北京建设国际化大都市的目标，处理好1085平方公里（中心城区）和15325平方公里（郊区）的关系，实现城乡协调发展；对外要充分发挥首都城市功能，努力做好“四个服务”的工作，推进区域协调发展；在工作推进上，要正确处理好改革、发展、稳定的关系，实现好、维护好、发展好人民群众利益。从北京解决“三农”问题所面临的形势来看，我们认为当前统筹城乡发展的工作可以归纳为三个主要方面：

    1、统筹城乡经济发展

    发展是党执政兴国的第一要务，统筹城乡发展，必须坚持以经济建设为中心，这是实现城乡协调发展的基础和保证。统筹城乡经济发展，就是要破除城乡壁垒，谋划整体布局，统筹整合城乡各种资源，推进城市空间和产业布局的合理调整和优化配置。充分发挥郊区在首都经济发展中的作用，加快郊区经济发展，壮大郊区经济实力。

    首先是统筹城乡空间布局。要将郊区发展纳入整个城市规划的范围，统筹规划、统筹建设。按照新的城市总体规划的要求，构筑以城市中心与副中心相结合、市区与新城相联系的新的城市形态。加快实施以新城、重点镇为中心的城市化战略，提升郊区经济实力和城镇建设水平，疏解中心城区的职能和人口，统筹城乡和区域协调发展。

    其次统筹城乡产业协调发展。大力调整产业结构，合理安排产业布局，促进城市产业结构升级换代。大力发展都市型农业，提高农业的产业化、现代化水平，促进郊区农业服务于城市和融入城市经济。加快城市产业向郊区转移和向园区集聚，着力发展高新技术产业、现代制造业、都市型工业，以及现代服务业，在各区县之间形成各具特色、功能互补、布局合理的产业体系，使郊区成为首都经济发展的战略新区和新的经济增长点。

    第三是统筹城乡资源配置。充分发挥政府宏观调控下市场对资源配置的基础性作用，促进资金、技术、人才、土地等要素在城乡之间合理流动和重新整合，提升郊区的吸引力和竞争力。统筹城乡土地和水资源的保护和合理利用，实现资源的优化配置和集约高效利用，大力发展循环经济，大力保护生态环境，增强城市的可持续发展能力。

    2、统筹城乡社会事业的发展和基础设施的建设

    打破城乡分割的二元结构，进一步加大政府和社会各方面对郊区社会事业和基础设施建设的支持和投入，提高郊区社会事业发展、基础设施建设和公共服务水平，不断改善和提升郊区的生产、生活环境和文明程度，逐步缩小城乡差距，使农民享受到经济发展与现代化的成果。

    首先是按照统筹城乡发展的要求，继续加大对郊区教育、卫生、科技、文化等各项社会事业发展的政策倾斜和财政投入力度，加快郊区教育、卫生、科技、文化事业发展步伐。不断改善农村办学条件和医疗卫生条件，提高农村教育水平和医疗保障水平。加大科技支农力度，提高科技对郊区发展的贡献率。加强农村文化体育设施建设，丰富农村文化生活，提高农民文明素质，使广大农民群众能够享受到改革发展和现代化的成果。

    其次要统筹城乡教育、卫生、科技、文化资源。充分发挥北京地区教育、卫生、文化事业发达，科技力量雄厚，人才资源丰富的优势，加强组织引导，加大人才和智力支农的力度。要通过联合办学、联合办医、联合办科研开发和技术推广基地等方式，增强城区优势教育、卫生、科技和文化资源向郊区的辐射和带动能力。要制订配套政策引导和鼓励城区科技、教育、卫生等各类专业人才以项目合作、短期交流、挂职锻炼等方式，向郊区流动，到郊区发展。要继续扎实地开展多种形式的文化科技卫生“三下乡”活动，推进郊区各项社会事业的发展。

    第三是统筹城乡基础设施建设。为实现城市生产力布局向郊区转移，城市职能和人口向郊区转移的战略抉择，必须打破城区与郊区相互分割的规划体制、投资体制、建设体制，把郊区基础设施的建设纳入全市统一规划，加大公共财政对郊区基础设施建设的投入力度。重点是构建全市现代交通网络，增强中心城区与新城、各中心镇之间的快速联接能力；构筑新型城镇体系，改善郊区水、电、气、热、通讯、及垃圾污水处理等基础设施条件；实施生态发展战略，进一步改善和保护首都生态环境。

    3、调整城乡关系，维护农民合法权益

    统筹城乡发展，不仅仅是统筹城乡经济发展和资源整合，也意味着调整和改善城乡关系进入一个新的重要阶段。要按照以人为本的要求，加快观念转变、政策调整和制度创新，打破城乡分割的二元经济社会结构，建立平等和谐的新型城乡关系。这是实现城乡经济社会协调发展，创建和谐社会的重要保证。

    首先是加快实施以吸纳农民为主的农村工业化、城市化战略，大力推进郊区农民向非农产业转移和向城镇转移。解决北京“三农”问题的出路，关键在减少农民、分流农民、致富农民。要加快建立城乡统一的劳动力市场，完善城乡一体化的就业服务网络，加大对农民职业技能和素质的培训力度，彻底消除对农民进入城镇就业和落户的不合理限制，促进农村劳动力向二三产业转移，加快人口城镇化进程。

    其次是加快建立城乡衔接的社会保障制度。建立和完善多层次，广覆盖的农村社会保障体系，使广大农民享有平等的社会保障的基本权利，这是调整城乡关系，保护农民合法权益的重要内容。要明确政府在推进农村社会保障体系建设中的责任，加大财政对农村社会保障的投入，消除现行政策法规中对农民参加社会保障的限制和歧视。要在进一步完善农村最低生活保障制度和农村新型合作医疗制度的基础上，加快建立失地农民社会保障和农村养老保险制度，不断扩展农村社会保障覆盖面，提高农民社会保障水平。

    第三是坚持以人为本，加快政策调整与制度创新，维护农民合法权益。统筹城乡发展是一场广泛而深刻的变革，必须转变长期形成的“重工轻农，重城抑乡”的发展思路和传统观念。按照科学发展观的要求，坚持把“三农”工作作为重中之重，不断创新统筹城乡发展的体制、机制。要继续坚持“多予、少取、放活”的方针，加大财政支农力度，深化农村税费改革，千方百计增加农民收入；要不断加大农村改革力度，进一步完善农村土地承包制度，壮大农民合作经济组织，推进农村集体经济组织产权制度改革等各项配套改革，调动广大农民的积极性，增强农村发展活力；要正确处理改革、发展、稳定的关系，在推进农村工业化、城市化的进程中，切实保障农民的民主权利和经济利益，尤其是要加快土地征用制度改革，维护农村社会稳定。

    统筹城乡发展是一个长期持久、不断深化的过程，其总体目标是：以党的十六大和十六届三中全会提出的科学发展观为指导，以解决三农问题为重点，充分发挥政府的主导作用和市场机制的基础作用，通过体制改革，制度创新和政策调整，大力推进乡村工业化、农村城市化、农业产业化、农民市民化和农村现代化，调整和改善城乡关系，逐步消除城乡二元结构，缩小城乡差别，努力实现城乡经济、社会、文化、生态的全面、协调、可持续发展，构建城乡协调发展的和谐社会，使首都人民共享现代文明。全市各职能部门必须转变观念，创新机制，增加投入，扶持政策，合力推进城乡统筹发展大业。到2010年，初步消除城乡二元结构，城乡差距明显缩小，城乡教育、卫生、社会保障等大部分指标实现接轨，基本形成城乡一体化的发展格局。在此基础上，再经过10年左右的努力，争取到2020年实现城乡经济、社会发展一体化的奋斗目标。

    二、北京市统筹城乡发展工作的主要进展及存在问题

    党的十六大以来，市委、市政府认真贯彻中央提出的统筹城乡发展的指导思想，把解决“三农”问题，加快郊区发展确定为全市重点工作，纳入重要工作议程。在2003年召开的第一次郊区工作会议上，市委市政府明确了以统筹城乡发展作为解决郊区“三农”问题的指导思想，实现了工作思路、工作部署的重大转变。2004年市委市政府专门下发了《关于推进郊区城市化，促进农民增收的意见》，出台一系列统筹城乡发展的政策措施，推动郊区经济社会发展进入了一个新的发展阶段。

    1、明确“两点”、“两区”的战略定位，大力推进工业布局和城市建设重点向郊区转移

    2003年郊区工作会以后，市委、市政府明确提出郊区是首都现代化建设的重要发展区和可持续发展的战略新区，要把郊区建设成为全市经济发展的新增长点和可持续发展的支撑点。此后，全市上下通力协作，加快调整产业结构和产业布局，推进产业布局和城市建设向郊区转移。大力发展和整合以中关村电子信息、顺义汽车制造、通州光机电、大兴生物医药和亦庄现代制造业等产业基地和企业集群，鼓励发展服装、食品、印刷、包装等都市工业和现代物流产业，引导工业企业向工业园区集中。目前，已初步形成了以高新技术产业和现代制造业为主体，以都市型工业为补充，布局合理，功能明晰的新型工业结构和产业布局。政府固定资产投资也加大了向郊区倾斜的力度，2004年市发改委对郊区投入的资金已从上年的22亿元，增加46亿元，比重已从上年的20%上升38%。随着工业布局和城市建设向郊区转移，推动了郊区经济的快速发展。近三年来，郊区GDP年平均增长15.3%,财政收入年平均增长19.9%，增长幅度均超过全市平均增长水平，郊区发展在首都经济发展中的重要作用正日益显现出来。

    2、增加对郊区的教育、科技、文化、卫生等社会事业的投入，改善郊区的社会事业和公共服务水平。

    近年来，各级政府切实把发展农村社会事业作为工作重点，按照中央关于新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的要求，加大了对郊区各项社会事业的投入力度。市政府承诺“市级教育费附加每年至少投入一亿元，重点支持农村中小学改善办学条件、消除危房、信息化建设、教师培训等项目”。2003年和2004年市教育费附加对农村教育投入分别达到2.95亿元和3.5亿元。今年市财政又拨专款1.5亿元，用于支持农村中小学信息化建设。同期，各区县对农村基础教育的投入也有较大幅度的增长。这些措施大大改善了农村基础教育办学条件，使农村基础教育水平有了明显的提高。加快郊区卫生事业发展，以加强农村基层医疗卫生机构建设，建立和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，以及加大农村改水改厕，改善卫生环境等工作为重点。目前全市已有60%以上的农民参加了以大病统筹为主要内容的新型合作医疗，农村医疗卫生条件和公共卫生服务网络得到重视和加强，农村看病、求医难的问题得到缓解。文化部门也加大了对郊区文化事业的支持，2004年安排2800万元，用于扶持远郊区县基础性、普及性基层文化设施的建设，推动了郊区各类健康文明的群众性文体活动的蓬勃开展。

    3、加快郊区基础设施建设，改善郊区生产、生活条件

    按照市委、市政府的要求，市政和发改委等部门已经将郊区基础设施建设纳入全市总体布局，制定郊区基础设施建设规划纲要，并逐年加大投入力度。近年来，郊区路网建设以修建五环、六环路和“村村通油路”工程为重点，改善市与区县之间、区县与村镇之间的交通联络；水利部门加快了对农村地区集中供水设施建设改造，改善了郊区群众的供水条件和饮水安全；随着郊区城镇化的推进，郊区的水、电、气、热、通讯，以及垃圾、污水处理设施的基础设施条件也有了很大的改善和提高。

    4、在调整城乡关系，推进农村体制改革方面进行了积极探索。

    近年来，为适应郊区加速工业化、城市化发展的要求，各级政府和有关部门在调整城乡关系，推进农村体制改革方面做了大量的工作。目前土地确权工作已基本完成，农村集体经济组织产权制度改革开始起步，已经在一部分村镇进行改革试点，郊区各类农民合作经济组织得到快速发展。为促进郊区农民向非农产业转移，劳动社保部门将劳动服务机构和服务网络延伸到乡镇和村，各级政府也在鼓励企业招收本地农民工和加强对农民的职业技能培训方面出台了许多优惠政策。许多区县还在建立和完善农村最低生活保障制度和农村新型合作医疗制度的基础上，对建立失地人员社会保障制度和增加政府财政对建立农村养老保险制度的支持等问题，进行积极的探索和实践，促进了郊区发展和社会稳定。

    5、各部门通力合作，共同支持郊区发展

    按照中央和市委的工作部署和要求，市委、市政府各部门在“统筹城乡发展，支持郊区建设”的认识上形成了共识。市发改委、工业促进局、市规委等部门出台了一系列政策措施，引导产业结构调整和合理布局，促进城市产业向郊区转移；国土局在完善建设用地审批制度、进行集体建设用地流转试点和加大土地复垦力度等方面作了大量工作；水务局、林业局部门等制订的“山区水利富民工程”和山区生态林补偿机制大大促进了山区的发展；市财政也积极调整支出结构，加大财政支农力度等等。据统计，今年以来，市委市政府各部门共制订了71个与统筹城乡发展有关的文件和政策规定，财政支农资金比上年增加了77%，这些为郊区改革和发展提供了良好环境和有力的支持。

    在我们肯定统筹城乡发展工作取得巨大进展的同时，也应当看到统筹城乡发展也还存在一些需要尽快解决的矛盾和问题。

    一是目前各方面对统筹城乡经济发展，加快郊区基础设施建设和社会事业的发展的认识比较一致，措施也比较有力。但是对于调整和改善城乡关系，打破城乡二元社会结构方面的政策措施还不到位，进展相对缓慢。城乡居民在就业、工资福利待遇、社会保障制度、户籍等方面的不平等权利和不公平关系依然存在，成为统筹城乡发展工作中的薄弱环节。

    二是由于二元体制障碍，市场还未能成真正为城乡之间配置资源的主要手段。建立城乡统一的劳动力就业市场、城乡统一的土地市场，以及促进城乡之间资金、人才和技术等生产要素的双向流动等工作需进一步加快。

    三是在推进城市化过程中，侵害农民合法权益的情况时有发生，如廉价获取得农民土地和使用廉价的农村劳动力等，这已成为当前影响农村社会稳定的重要因素。

    三、对进一步深化城乡统筹发展的几点建议

    统筹城乡发展是一场广泛而深刻的革命，也是一项长期而艰巨的工作。必须坚持统筹规划、突出重点、全面推进的原则，继续深化我市的统筹城乡发展工作。对此，我们提出几点建议：

    1、坚持发挥政府推动统筹城乡发展的主导作用

    统筹城乡发展的核心是对工农关系、城乡关系和整个国民经济发展进行全局性和战略性调整，加快建立城乡协调发展的新体制、新机制和平等和谐的城乡关系。政府作为推动统筹城乡发展的责任主体，应充分发挥主导作用，加强规划指导、政策支持、法制保障和综合协调，为统筹城乡发展各项工作的顺利开展提供强有力的支持和保障。

    统筹城乡发展，必须规划先行。要按照实现城乡一体化目标的总体要求，制订全市城乡统筹发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展的总体规划中，以指导和推动城乡统筹工作的实施。要通过制订和完善城市总体规划、土地利用总体规划、城镇建设规划等，指导城市空间布局和生产力布局的调整，实现资源优化配置和城乡协调发展。当前，在城市总体规划修编工作基本完成后，郊区新城、乡镇和村级规划的制订和修编严重滞后，已经成为制约郊区发展的突出矛盾。要按照统筹城乡发展和统筹区域发展的要求，在城市总体规划的指导下，加快新城、乡镇和村级总体规划、土地利用规划、控制性详规及各专项规划的制订和修编，明确区域功能定位和产业布局，引导村镇体系建设和产业发展适度集中，实现资源的合理配置和集约利用，推进城乡经济社会的协调发展。

    深化农村各项配套改革。进一步完善土地承包制度和土地确权工作，加快农村集体经济组织股份制改革试点工作，大力扶持发展各类农民合作经济组织。进一步完善财政支农的体制、政策，加大支持力度，扩大覆盖面。以郊区城市化、农民市民化为突破口，推进体制突破和制度创新，加快城乡一体化进程。

    通过立法的形式，完善国家对农业投入的体制、机制，稳定政府统筹城乡发展的各项政策措施，加强对农民权益的保障，逐步建立促进统筹城乡发展的长效机制。

    统筹城乡发展涉及面广，牵涉到多个部门的工作。要加强各分管领导和职能部门之间的综合协调，整合资源配置和政策措施，充分发挥各方面的积极性，形成共同推进统筹城乡发展的强大合力。

    2、充分发挥市场机制的作用，促进城乡统筹健康发展

    统筹城乡发展要充分发挥市场机制作用，打破计划经济体制下形成的城乡市场分割的体制障碍。改善党和政府对经济工作的领导方式，坚持以市场机制作为资源配置和推动经济增长的主要手段，使市场成为城乡沟通的纽带和桥梁。

    推动郊区经济发展和城市化进程，必须尊重客观规律，减少各级政府通过行政手段干预要素配置和推动经济增长，特别是利用行政权力调配土地资源和安排投资项目。要充分发挥市场在资源配置中的基础作用，打破城乡市场分割，促进资金、技术、人才等要素在城乡之间流动配置。积极鼓励和引导非公经济、民间资本参与农村经济发展和基础设施建设，加快郊区经济社会发展。

    当前要重点抓好统筹城乡劳动力就业市场和统筹城乡土地市场的工作。加快农民向非农产业转移，是实现统筹城乡发展的重要基础，各级政府应抓紧建立和完善城乡统一、有序的劳动力就业市场，逐步消除对农民进城就业的各种歧视性政策和障碍，实行城乡劳动力就业公平竞争、同工同酬、同等待遇的制度。要加快推进土地管理体制改革，逐步建立市场化的农村集体土地征用机制，允许农村集体非农建设用地直接进入市场流通，实现城乡土地市场并轨。

    积极推进农村金融体制改革。按照有利于改善农村金融服务环境和有利于增加农户和农村企业贷款的要求，以培育竞争性农村金融市场，形成合理的农村金融机构体系为目标，加快推进农村金融体制改革。要抓好改革农村信用社体制改革，使其成为面向农民和农业的金融服务组织，扩大农户和乡镇企业贷款覆盖面，解决农村资金流失和缺乏资金的支持的困境。积极探索建立政策性农村保险机构，为农业生产提供保障

    3、继续加大财政支农力度，建立工业反哺农业的支持机制

    加大政府公共财政支农力度是统筹城乡发展，缩小城乡差距的最重要手段。随着全市经济实力不断增强和财政收入逐年增加，我们已经具备了加强对农业和农村发展进行支持的条件和手段。要改变长期以来在城乡资源配置中重城市轻农村的倾向，积极调整国民收入在工农之间和城乡之间的分配格局，不断提高政府运用财政手段支持农业的能力。

    要建立财政支农资金不断增长的机制，确保财政支农支出的增长幅度高于政府财政经常性收入的增长幅度。进一步改革和完善农村税收制度、财政转移支付制度，加大向农业、农村的倾斜力度。

    调整财政支农支出结构，扩大财政支农的覆盖面。要把财政支农的重点从支持生产性项目，转向重点支持农业基本建设、农村基础设施建设和社会事业发展。进一步改善农业生产条件和农业社会化服务水平；提高农村基础教育水平和农村医疗服务水平，加强郊区交通网络、通讯及水、电、汽、热等基础设施建设，提高郊区的公共服务水平。要增加财政对农村社会保障的投入，不断扩大农村社会保障的覆盖面，提高农村社会保障水平。

    改革财政补贴方式。要精简财政支农资金投放的中间环节，减少对流通环节的补贴，加快建立对农民的直接补贴制度，不断提高财政支农资金的使用效率，使农民得到更多的实惠。

    4、加快建立与经济发展水平相适应的、城乡衔接的农村社会保障体制

    建立和完善郊区农村的社会保障制度，不仅是加快推进农村工业化、城市化的必要保障，也是建立平等和谐的城乡关系的重要内容。目前我市建立农村社会保障体系的工作相对滞后，与南方沿海一些省市有较大差距，影响了郊区经济发展和社会稳定。因此，今后一个时期，要把加快建立与首都经济社会发展水平相适应的、城乡衔接的农村社会保障体系，作为统筹城乡发展，调整城乡关系的一项重点工作来抓。要按照“分层次、广覆盖、应保尽保”的原则，根据各区县的经济发展水平和财力状况，制订相应的政策措施。从解决农民最基本的社会保障入手，逐步扩大保障范围和覆盖面，提高保障水平，创新农村社会保障模式，做好城乡之间社会保障制度相互衔接，逐步缩小城乡社会保障差距。

    要进一步完善现有的农村最低生活保障制度和农村新型合作医疗制度。加大市和区县公共财政对农村低保和合作医疗的资助力度，不断提高农村最低生活费保障标准和合作医疗资助标准，扩大合作医疗保险覆盖面，改善农村一部分困难群体的生活状况。

    根据工业化、城市化进程中，农民群体职业出现较大规模分化的特点。采取以“就业促保障”、“土地换保障”和改革创新农村养老保险制度等多种形式，加快农村社会保障体系建设。对在各类企业（包括乡镇企业和私营企业）就业的农民工，应采取企业缴费的方式，为农民建立养老、医疗、工伤、失业等社会保险，并逐步实现城乡接轨；对征（失）地农民，应将土地出让收益按一定比例纳入失地农民社会保障基金，作为建立失地农民社会保障主要来源，通过制度安排保护农民的合法权益；政府公共财政要重点支持农村社会养老保障体系建设，加快农村养老保险制度创新，从完全由个人和集体缴费积累个人帐户的模式，向个人积累加政府补贴的模式转变。

    加快建立和完善农村社会保障体系建设，必须明确政府是社会保障的责任主体，保障对象是全体城乡居民，改变过去社会保障城乡二元分割，农村社会保障政府责任缺失的状况。要调整政府财政支出结构，加大农村社会保障的支持力度，重点支持农村低保、新型合作医疗和为务农人员建立养老保险等，补充建立农村社会保障体系的资金来源。城乡各类企业也必须依照国家法律规定，承担其为农民工建立社会保障的责任和义务。依法为农民工缴纳养老、医疗、工伤、失业等社会保险费用，维护农民工的合法权益。针对不同类型的企业，可以实行不同的缴费标准。要充分调动农村集体经济组织和广大农民积极性，在国家政策支持和各级政府财政资金支持下，积极参加农村社会保障体系建设，扩大覆盖面，实现农村社会保障体系的良性循环。