近年来，随着经济社会的快速发展，国内、国际交往日益频繁，社会矛盾更趋复杂，人口规模不断膨胀，灾害和突发事件逐渐呈现出综合性强、涉及面广、连发性强、处置难度大、造成的损失及影响均较严重等特点。北京单灾种管理的体制和机制，已经明显不适应目前灾害和突发事件管理的需要。当前，北京正处于向国际化大都市迈进和筹办2008年奥运会的重要阶段，建设北京城市综合应急管理体系，不断增强政府的应急反应能力，不仅是新形势下提高党的执政能力的重要体现，而且对于提升北京城市现代化、国际化水平，成功举办2008年奥运会，实现经济、社会、人口、资源、环境的协调、可持续发展，均具有十分重大的意义。
一、
“十一五”期间北京城市综合减灾应急体系建设的总体思路
（一）指导思想
从实践“三个代表”重要思想，维护人民群众根本利益，确保首都安全稳定和经济社会可持续发展的根本要求出发，按照现代化国际大都市建设的标准，以加强基础工作，实现信息、组织和资源的有机整合为重点，以理顺体制机制、打破条块分割为突破口，不断提高首都城市的综合减灾应急管理能力。努力形成符合首都实际的，与现代化国际大都市建设相适应的，预防为主，预防、处置、救援、善后等相衔接的，市区两级管理的，高效、务实的综合减灾应急管理体系，全面提升北京城市的应急管理能力和综合实力。
（二）基本原则
1.坚持以人为本的原则。要把保护人民生命财产安全，维护人民群众的根本利益作为政府综合减灾和应急管理工作的出发点和落脚点。充分依靠和发动群众，把积极预防和最大限度地减少突发公共事件对人民群众的危害，作为各级党委和政府的重要职责。
2.坚持预防为主的原则。把应对突发公共事件管理的各项工作落实在日常管理之中，将预防与应急处置有机结合起来，力争实现早发现、早报告、早控制、早解决，将突发公共事件造成的损失降到最低限度。
3.坚持资源整合的原则。有机整合组织、资源和信息，进一步理顺体制、机制，努力实现部门之间的协调联动，切实将单灾种管理转变为综合减灾管理，实现灾害预防与应急管理的一体化。
4.坚持属地为主的原则。实行属地管理，专业处置，由地方政府统一指挥协调所辖地区的中央机关、企事业单位的综合减灾工作，形成市、区两级管理，分级负责、分类指挥、综合协调、逐级提升的综合减灾和突发公共事件处置体系，实现综合减灾应急管理的高效化。
5.坚持社会广泛参与的原则。调动全社会各方面的积极性，把社会、民众的参与同政府管理有效地结合起来，形成政府、企事业单位和志愿者队伍相结合的突发公共事件应对体制，实现综合减灾应急管理的社会化。
（三）总体目标
按照“国家首都、国际城市、历史名城、宜居城市”的规划要求，北京
“十一五”综合减灾应急体系建设总的目标是：紧紧围绕“新北京、新奥运”的主题，按照“建首善，创一流”的要求，努力“打造一个平台，完成两个转变，进行三个整合，沟通四级网络，实现五个统一”，全面提升北京综合减灾应急管理能力，切实提高城市现代化管理水平。
打造一个平台：就是要加快打造市区两级综合减灾应急管理指挥平台，形成全市统一的指挥调度平台。实现两个转变：就是要从过去的以处置为主、被动应对，向预防为主、主动出击转变；由过去的以部门为主、条块分割的单灾种管理体制，向联动配合、条块结合、全过程管理的综合减灾应急管理体制转变。进行三个整合：就是要实现组织、资源、信息的有机整合，形成矩阵式应急管理机制。沟通四级网络：就是要在市区两级指挥平台建设的基础上，加大基层网络信息平台建设力度，逐步形成市——区（县）——街（乡镇）——社区（村）四级综合减灾应急管理网络。实现五个统一：就是要实现统一规划部署、统一汇总信息、统一指挥协调、统一调配物资、统一新闻发布的一体化的综合减灾应急管理机制。
二、北京城市综合减灾应急体系建设的现状和问题
（一）统一的减灾和应对突发事件体系建设还有待加强
一是全市统一的应对突发事件工作体系目前还处于建设过程中，应急管理尚未实现事前预防、事中处置和事后恢复全过程的管理。“非典”疫情发生前，由于我市没有发生过重大灾害和突发事件，没有造成重大的损失，管理仅停留在单灾种管理的体制上，预防和恢复工作没有得到重视。发生“非典”疫情后，综合管理工作开始提上日程，但是，仍然偏重于事发后的处置，而对预测预警、事先防范重视不够，多数部门仍然没有建立预测预警体系。
二是专业部门之间协调机制不健全。目前全市防范突发事件的方式主要以落实责任制为主，但由于部门之间职责交叉，使安全责任制难以完全落实到位，距离市领导要求的“形成一个条块纵横的严密网络”的目标还有差距。从事故处理的办法和程序看，一旦发生重大或特别重大事故，虽然相关部门都会按照各自的职责开展工作，但在实际工作中，协调配合可能会出现问题。
（二）信息建设亟待规范
一是缺乏统一的信息标准。各个专业部门按照各自行业的应急机制建立信息系统，使用了多种GIS产品（地理信息系统），该系统平台技术和业务系统数据格式标准不一，各部门之间通讯网络和数据传输网络缺乏联动机制，实现信息的联动和技术的共享难度较大。
二是缺乏统一的城市基础信息库和信息资源的共享机制。全市一些基础性、共享性数据库重复建设，数出多门，缺乏统一而权威的基础性、共享性数据库。不同比例尺电子地图版本各异，更新也不及时。
三是缺乏有效的信息安全保障。各部门信息安全保障缺乏统一的规划，防火墙品牌混杂，安全技术手段、安全产品形形色色，统一管理难度很大。特别是各专业部门几十年积累的大量宝贵基础信息，缺少异地数据备份中心，数据资源安全问题应引起有关部门的高度重视。
（三)专业救灾队伍建设与管理力度亟待加大
一是专业队伍建设有待完善。除公安、交管、消防拥有训练有素的专业救灾队伍外，其他行业的情况不能令人满意。如市政方面的事故抢修，一般由隶属各专业公司的专业队伍完成，需20至40分钟才能到达事故现场，与国外大城市相比还有差距。
二是政府与企业救援队伍的关系亟待理顺。有一些专业救援队伍是由企业自建的，在市场经济条件下，政府不能无偿调用企业救援队伍。另外，由于对企业救援队伍缺少资金的投入，又没有建立相应的法律法规，政府很难对企业专业队伍建设标准进行统一规范的要求。
（四）灾害和应急突发事件宣传教育滞后，预案演习实效性不强
全市对增强市民的防范危机意识以及应急突发事件能力的宣传教育，近几年虽有所重视，但力度不够。市民缺少危机意识，在应对灾害、突发事件时缺乏基本常识，缺少自救、互救能力，不能采取有效措施减少灾害或突发事件造成的损失。全市针对灾害和突发事件的预案演习虽有加强，但演习缺乏统一的指导、监督和评估机构，演习实战性不强，起不到应有的作用。
三、
“十一五”期间北京城市综合减灾应急体系建设的主要任务
（一）建立统一的城市综合减灾应急指挥体系
成立北京市突发公共事件应急委员会，作为应急管理的最高领导机构，由市政府主要领导同志任主任，由分管自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件的市领导以及市各突发公共事件专项指挥部、相关委办局、卫戍区、武警北京总队负责人为成员，按照属地管理的原则，统一领导北京地区的公共危机和重大突发事件的应对工作，形成一种打破常规体制和机制制约的一体化应急指挥体系。委员会下设办公室，作为其日常办事机构，直属市委、市政府。办公室既是突发事件发生时委员会的指挥平台，也是全市减灾防灾、应急处置的综合领导和管理执行机构。根据委员会的授权，统一组织、协调、指挥、检查北京市突发公共事件应对工作。区（县）政府也要建立应急管理机构。同时，针对不同的灾害和突发公共事件，各部门建立相应的专项指挥部。
（二）整合和完善信息技术支撑体系
首先，要加快建立地理信息系统，统一建设全市共享的基础电子地图，并在整合各部门信息的基础上，建设基础信息数据库，形成覆盖全市设施、管网、物质储备、重点经济部门、重大场所、专业队伍等各方面情况的综合信息平台，实现跨区县、跨部门的应急信息资源交换与共享。其次，要建立信息分析、预警系统，及时收集国内外、京内外的有关信息，形成一整套信息筛选、统计、分析机制，及时发现异常信息，提高灾害和突发事件的预警能力。再次，要完善应急指挥通讯网络系统。以有线政务专网和无线政务专网为核心，整合各部门以及其他社会公共网络资源，形成覆盖市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）的四级网络传输体系。视频监控网络以市公安局已经建成的系统为骨干，适度整合其他视频监控网络资源。
（三）完善应急预案体系
预案是防范和处置突发事件，实现“四早”，减轻和降低灾害损失的重要依据。应急预案由总体预案、分预案、专项预案和保障预案组成。目前，总体预案、分预案、专项预案的制定已经有了基础，但仍需进一步规范，提高其可操作性和权威性。此外，企事业单位、街（乡镇）、社区（村）也要根据自己的特点和职责，制定本单位、本地区应对灾害和突发事件的预案或措施，从而形成一个完整的应急预案体系。同时，参照《国家突发公共事件总体应急预案》和国务院部委专项预案，进一步修订《北京市突发公共事件总体应急预案》、区（县）突发公共事件分应急预案和各专项应急预案。并经过政府批准，向社会、向群众公布。
（四）加强救灾和应急队伍建设
北京已经有了一支以公安、消防、人防、医疗、地震、防汛、矿山、建筑工程、市政等为主的专业救灾队伍，他们是应对灾害和突发事件的骨干力量。对专业救灾队伍重点是要通过合理布局、加强培训和实战演练、更新和充实设备等提高快速反应能力和救援水平。很多灾害和突发事件的救援工作离不开社会力量的配合和参与。可以探索以政府资助、合同、委托等方式，调动企业、非政府组织等社会专业救援机构参与应急救援工作。军队、武警和预备役民兵是抢险救援的后备力量，应用好这支力量，切实发挥他们的作用。志愿者队伍是应急队伍的重要组成部分，要组建一些具有献身精神，为广大人民群众服务的志愿者队伍，政府要在技术装备、培训、救援行动人身保险等方面，给予支持和帮助。总之，要在加强专业救灾队伍建设的基础上，充分发挥和动员社会力量，逐步形成专、兼职队伍相结合，社会力量广泛参与的危机应对机制，实现危机应对的社会化。
（五）进一步加强综合减灾和应对突发事件的宣传、教育、培训工作
在全市各级各类学校以及政府机关、社会团体、企事业单位和社区中普遍进行应急法律法规和预防、避险、自救、互救等常识的宣传工作。在公务员培训课程中加入减灾防灾、危机管理方面的内容，增强各级干部的危机意识。各防灾专业机构应承担起宣传教育群众的任务，有组织有计划地为全体市民提供应对突发公共事件的知识和技能培训。在宣传方式上，可以充分利用广播、电视、报纸、互联网等新闻媒体。比如，设立面向社会公众的危机信息网，介绍政府的相关机构和政策法规，通报世界各地的灾害信息，及时发布本地防灾减灾的工作安排，提供防灾减灾咨询服务，等等。总之，要通过宣传、教育、培训，使防灾、抗灾和应对突发事件的基本知识家喻户晓，使群众能够具备和掌握基本的抗灾自救和应对突发事件的常识手段，切实增强广大市民的自我防范能力，提高整个社会应对灾害和突发事件的水平。□
（该课题获得2005年至2006年度北京市优秀调研成果一等奖。该研究报告的有关建议已被市委、市政府采纳）
