解读“城市综合承载能力”

    　　背景：2006年12月举行的中央经济工作会议指出，推进城镇化，要以提高城市综合承载能力为核心。建设部部长汪光焘在2007年全国建设工作会议上也强调，要立足资源环境容量和在区域发展中的功能定位，着力提高城市综合承载能力。根据《北京国民经济和社会发展第十一个五年规划》，到2010年北京常住人口规模控制在1600万人左右。据悉，这个数据是从生态环境承载能力、资源条件、劳动就业等方面论证后确定的。展望首都城市发展的未来趋势，将我们的目光引向一个令人关注的话题——城市综合承载能力。 话题：什么是“城市综合承载能力”？结合首都实际如何提高“城市综合承载能力”？ 专家：叶裕民，中国人民大学城市规划与管理系主任，教授，博士生导师，城市问题专家。 主持人：邢久强，本刊主任编辑。
对城市承载能力的认识经历了一个过程 主持人：以前大多数学者是从人口与资源、环境关系的角度来理解城市的承载能力问题。提出城市发展要考虑城市的综合承载能力是一个很大的进步，是我国当前实现社会进步、经济发展，建立以人为本的和谐社会的需要。那么，我们对这一问题的认识过程是怎样的轨迹？提出“城市综合承载能力”意义何在？ 叶裕民：从中国对城市承载能力问题的认识和研究来看，有一个不断深化和科学化的过程，笼统地从时间上划分，可以分为四个阶段。 第一阶段从建国到上世纪80年代，可以说是不考虑或者极少考虑城市承载能力的阶段。第二阶段从上世纪80年代到90年代，这是开始考虑城市的自然资源和自然环境承载力的阶段，但仍然是以经济建设为主，只是兼顾考虑到资源环境的承载力需要。在这个阶段里，虽然政府提出了对资源环境的考虑，但重视的程度还不够，造成了很多城市的资源环境超载，城市的资源环境承载能力下降。第三阶段是从上世纪90年代到21世纪初。随着经济的快速增长，在大部分城市的发展都超越了本地区的环境承载力的时候，对资源环境的承载力问题引起高度重视，进入了一个兼顾城市的资源环境承载力和考虑基础设施承载力的阶段。 当前，我国正处于第四阶段，即由主要考虑资源环境承载力和基础设施等城市承载力的硬件因素的同时，兼顾考虑城市就业扩张能力及城市提供公共服务的能力等城市承载力的软件因素，即开始考虑城市发展的综合承载力，并根据其来制定城市发展战略规划。就当前情况看，中国城市发展过程中承载力严重不足的现象非常普遍。城市各项承载力的提升滞后于城市经济总量增长，其中城市经济承载力的提升滞后于资源环境承载力，社会承载力的提升又滞后于经济承载力和资源环境承载力，从而成为城市承载力中最薄弱的环节，也是制约我国经济社会协调发展的重要因素。
什么是“城市综合承载能力” 主持人：目前有关城市综合承载力还没有一个确定的概念，可以说众说纷纭。那么，怎么理解“城市综合承载能力”？ 叶裕民：城市综合承载能力是指城市的资源禀赋、生态环境、基础设施、就业岗位和公共服务对城市人口及经济社会活动的承载能力。也就是说，城市综合承载能力已经超越了原来资源环境承载力的概念，应该是一个新的内涵。这个新内涵就是经济社会活动的承载能力，即整个城市对大的人口总量能容纳多少，能承担多少就业，能提供多少良好的生活质量等。所谓城市综合承载能力，主要应该包括资源环境承载力、经济承载力和社会承载力。这是一个有机的结合，而不是简单的相加。资源环境承载力是指一个城市的水土资源及大气环境对城市的承载能力；经济承载力是指城市经济发展对就业岗位扩张的能力，以及城市的就业培训对由于产业结构升级所要求的就业队伍技术结构转型的适应能力；社会承载力则是指城市提供全面规范公平的公共服务的能力。 城市发展规模如果超过资源环境承载力，则可能导致城市过度拥挤、地下水位下降、自然环境恶化、生态物种减少等严重的自然环境问题，导致城市发展成本大幅度上升。城市发展规模如果超过经济承载力，则意味着城市就业岗位扩张的速度慢于就业人口增长的速度，或者城市就业培训跟不上产业结构升级的需要导致就业的结构性缺失，两者均可能导致城市失业增长，进而加剧城市贫困与城市犯罪，城市居民生活的痛苦指数增加。城市发展规模如果超过社会承载力，则将导致城市的基础教育、公共医疗、社会保障、公共住宅、公共基础设施建设及公共秩序等诸多方面绝对短缺或者结构性短缺，导致城市贫富差距加大、边缘阶层增加、社会割裂与断层、社会发展矛盾与冲突加剧。可见，城市综合承载能力决定了城市人口、经济、社会和资源环境协调发展的基础性的能力，提高城市综合承载能力是构建和谐社会、实现城市可持续发展的重要路径。
提高城市综合承载能力的路径与对策 主持人：看来，城市综合承载能力是一个结构性的问题，那么解决不同结构的承载力问题，其对策有何不同呢？ 叶裕民：这里，有一个概念需要明确，就是城市承载能力的硬约束和软约束的问题。 首先，对于城市的资源环境承载力，从性质上看，有硬约束的一面。所谓硬约束，就是很难突破，比如水资源、土地资源等。本地的资源就这么多，如果需要增加资源就要付出很大的成本，才能突破这种刚性。因此，需要通过建立一个全国范围内的基于资源环境承载能力的城镇体系规划，特别是制定一整套相应的限制或者鼓励政策，调整中国的产业布局和人口布局的战略，使之与我们的资源环境承载力大致相适应，减少整个城镇化过程中城市发展的宏观成本。对于资源环境承载力已经达到或者严重超过承载力，需要付出极大成本才能够提高承载力的地区，要适度限制量的扩张，通过建立节约型产业体系来提高发展质量，还要设定严格的发展边界；鼓励资源环境承载力比较好的区域多发展城市，鼓励资源环境承载力好的城市多积聚资金和适度聚集人口。 其次，城市综合承载能力的提高又有软约束的一面，比如就业培训、公共服务等，政府通过努力可以大幅度提高承载能力。因此对于提高城市的经济社会承载力，包括一部分资源环境承载力，政府可以大有作为。可以通过减少一些弱质的经济增长量来改善城市的经济社会承载能力，这是政府应该做的。可以通过政府的规划以及制度的创新做到，关键是做还是不做。通过一个什么样的设计去完成这样一个课题，通过制定哪一些政策来提升城市公共服务的承载能力。所以说，城市公共服务承载能力的问题，根子上是一个制度的问题，是我们政府的政策取向问题。 可见，深刻理解不同城市承载能力的硬约束和软约束的性质，转变城市管理理念，是提升城市综合承载能力的关键。 主持人：在中国城市化的高速成长期，每年大约有1500万人左右进入城市。这一格局大约还将持续20~30年。城市外来人口增长过快，中国的城市发展必须解决控制人口规模和外来人口的接纳与科学管理问题，这是提高城市综合承载能力的关键。怎么解决呢？ 叶裕民：中国对于城市综合承载能力的关注归根结底是由于城市人口增长过快引起的，而城市人口增长主要源于外来人口的增长。人口增长涉及资源环境承载力和经济社会承载力的各个方面。 对于硬约束的资源环境承载力，各城市需要根据全国城镇体系规划，以及本城市资源环境承载力状况，合理确定城市发展规模，并通过行政的措施和经济的措施来达到控制城市规模增长的目的。比如京津唐地区，由于其特殊的区位条件和发展优势，成为全国人口持续高度聚集的地区，资源环境的承载能力已经很不足了，应该适度限制总规模。但是在适度限制之下，它还有大量的发展余地，这时候就要进行调整。 一是行政措施。首先制定区域性城镇体系发展规划，基于城市发展的承载能力，提出限制规模增长区域和鼓励发展区域；对于限制规模增长的区域，需要设置城市增长的边界，在城市增长边界之外严格限制任何具有城市特征的建设和发展。城市规划管理部门要严格执行规划，切实增强规划实施力度。比如，假定北京一旦确定增长边界后，边界之外就不再进行新的建设。没有公共基础设施，新的生活区、新的企业就不可能存在，扩张就控制住了。这种设立城市增长的边界的做法在很多国家、很多城市已经实施。 二是经济措施。就是通过调整产业结构，控制人口增长。把低技术的、与城市发展质量不相吻合的劳动密集型产业逐渐淘汰出去。怎样淘汰出去呢?不是赶，而要建立一个规范的土地市场，把工业用地纳入土地一级市场。工业用地价格高了，差的企业就进不来，而城市的门槛就是要靠土地的价格把差企业过滤到中小城市。通过调整产业结构调整控制城市规模的做法已经被许多城市充分认识，并落实到城市规划与管理之中。对北京来说，2000年以来产业结构调整成效显著。在就业结构的演变中，服务业就业增长占城市就业总增长的95.2%，服务业的发展决定了北京市就业扩展乃至人口增长格局。伴随着信息化技术设备对服务业装备水平的提高，服务业的劳动力密集型特性不断减弱，现代服务业的劳动生产率可能高于制造业。因此即便是服务业兴市战略，也可以与城市的人口控制战略并行不悖。特别是，在北京市的服务业就业的增长中，生产性服务业增长17.35万人，远远快于生活性服务业6.59万人的增长规模。这是一个城市服务业现代化的重要标志。北京已经开始呈现以现代服务业为主的产业结构特征，这与北京的性质和功能非常吻合。从单一就业增长与整体就业扩张的关系看，北京市以第三产业为主的就业结构有利于控制整个城市就业的扩张，进而有利于控制人口增长。但是，与其他城市相比，北京服务业也有其不足的一面，整体效率不高，还有很大的提升空间。通过扩散产业来扩散人口，并同时通过提高产业效率，特别是提高服务业产业效率，提高产业发展质量，减少产业等幅度发展对就业的需求，进而减少就业人口增长。控制人口总量扩张，是北京市控制人口规模必须解决的重大问题。 对于软约束的经济社会承载力，一方面要加强就业培训，提高经济承载力。在一个国家城市化的过程中，伴随着城市经济大发展，就业机会的增加，农村人口向城市迁移以弥补城市就业之不足是非常正常的现象，也是城市经济低成本快速发展的重要原因。但是在中国城市化的过程中就业培训严重不足，首先是对本地下岗职工培训不及时、不到位，市场竞争力下降，当外地人大量进入城市后，很快导致本地人失业率增加。特别是在大城市，由失业率增长带来了城市贫困人口增加，政府不得不将大量新增财政用于快速增长的贫困救助。其次是对外地人的就业培训更加不足。城市新增产业工人大部分来自外来人口，在培训严重不足的情况下导致城市产业结构升级难以及时得到相应素质的产业工人。北京市1990~2005年新增就业人数与新增外来人口数量大致相当，就有其必然性的一面。可喜的是，近年来北京市外来人口的增长开始慢于城市就业的增长，本地居民参与程度逐渐提高。可见，大力发展各类职业培训，规范企业对就业人员培训的办法，减少新的失业，提高企业竞争力，这是提升城市经济承载力的重要路径。 另一方面要提高公共服务水平，提高社会承载力。提高社会承载力的主要路径有两条：一是制度创新，二是政府财政承付能力。前者决定政府愿意在多大程度上提高公共服务，为谁提高公共服务；后者决定政府能够在多大程度上提高公共服务。中国城市公共服务发展很快，城市社会承载能力也大幅度提高。但是，与城市化时代城市外来人口对公共服务的需要相比，与构建和谐社会对公平公共服务的需要相比，仍然存在严重缺失，特别是制度上的严重缺失。多数城市没有考虑大量城市流动人口的基本生活和发展的需要。城市各项公共服务普遍滞后，主要表现为没有提供公平的基础教育和各项社会保障，几乎没有考虑流动人口对公共住宅的需求。这些都是提高社会承载力需要努力解决的问题。另外，需要借助现代数字化管理手段强化城市的科学管理，大幅度提高城市常态运行中矛盾与问题的解决效率，改善人居环境和城市运行秩序。北京市已经在这方面进行了大量有益的探索，这是对传统城市管理制度的重大改革，对于构建公平、民主、高效的城市管理长效机制具有非常重要的进步意义。这也是提升城市综合承载能力的重要保障。