摘要：近代社会政府的发展是走向现代官僚制的进程。官僚制在20世纪取得了巨大成功。但自70年代后期以来，官僚制的诸多缺陷逐渐暴露了出来，人们开始对官僚制进行反思。西方国家的行政改革是一个试图超越官僚制的公共行政发展运动。但是，它并没有找到一条新的思路而实现对官僚制的超越。中国自80年代以来，也开启了行政改革的进程。对于中国的行政改革来说，它有着双重任务：一方面由于中国行政改革是在官僚制发展不充分的前提下进行的，所以它需要吸收和借鉴官僚制的一切积极成就；但同时中国行政改革所处的历史阶段又决定了它不能在官僚制充分发展起来之后再实现对它的超越。因此，中国的行政改革必须把学习和超越的双重任务放在一个统一的进程之中。它的出路就在于从公共行政的道德化这个视点入手。

　　关键词：官僚制；行政改革；道德化

　　自20世纪70年代后期以来，行政改革成了一个世界性的话题，几乎所有的现代化国家和追求现代化的国家，都在致力于行政改革。对于这场行政改革运动来说，原因是多方面的，而且在不同的国家也很不相同。但一个重要原因就是世界各国都受到了一些急需解决的具体问题的困扰。比如，几乎所有的国家都程度不同地长期面对着机构臃肿、行政效率低下和财政支出膨胀等方面的问题。我们应当看到，这些具体问题的出现决不是偶然的，而是由于公共行政发展的必然性所决定的。我们知道，西方国家在20世纪赖以开展公共行政活动的官僚制体制曾经给这些国家带来了巨大的成功。但是，同样是这种官僚制体制，而且是经过不断地修缮和完善了的官僚制体制，为什么会在70年代开始走向失灵呢？这说明，官僚制体制作为一种政府形式已经属于另一个时代。也就是说，社会的发展已经提出了新的要求，即要求有新的政府类型与之相伴随。这种政府类型应当扬弃官僚制，在吸收官僚制发展中的一切积极成就的基础上实现体制创新。西方学者大都把行政改革看作是一场“重塑政府”、“政府再造”的工程，这在一定程度上也说明了人们希望有一种完全新型的政府来取代以现代官僚制为基本内容的政府类型。政府再造不仅是公共行政的一场巨大变革，而且意味着人类的政治发展史进入了一个转折点。所以这将是一项巨大的社会工程，是需要经历一场艰苦的探索努力才能达致目标的过程。从当前的情况来看，虽然改革的目标尚不明确，各国的做法也有很大的区别。但是有一点非常清楚，那就是要通过价值因素的引入和政府的道德化来实现对现代官僚制的超越。

　　一、现代官僚制理论

　　现代官僚制总是与伍德罗?威尔逊和马克斯?韦伯的名字联系在一起。伍德罗?威尔逊于1887年发表的《行政研究》一文往往被看作是美国公共行政研究的起点，而韦伯的地位则奠定于它对官僚制理论的研究。威尔逊和韦伯的理论，实际上构成了现代官僚制的理论基础。

　　威尔逊认为：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”①这也就是说，威尔逊的这个问题实际上是提出了建立一个什么样的政府的问题，或者说政府以什么样的形式出现和怎样根据这种形式来承担起它的职能。对于这个问题，古德诺作出了回答：“政治与指导和影响的政策相关，而行政则与政策的执行相关。”②这也就是著名的政治与行政的二分法。根据这种二分法建立起来的政府，理所当然地是一个纯粹形式化的和专门的行政机构，它的职能仅在于执行政治所确定的政策，这种执行政策的活动只有一个目标，那就是效率。威尔逊和古德诺在这里实际上已经确定了官僚制的基本原则，而官僚制理论模型的提出则被归功于韦伯。

　　应当说，对20世纪公共行政最具影响的是本世纪20年代由马克斯?韦伯提出的“官僚制理论模型”。根据这种理论模型建立起来的政府行政体系应当体现出这样几个方面的原则：第一，固定的官员管辖权原则。即在政府中，每个官员有固定的职责，在职责和职权范围内有权发布命令。第二，机构等级制度和多层权力机构原则。即在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高级机构对低级机构进行监督和管理。第三，机构的管理建立在书面文件的基础之上。政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。第四，机构中的官员由于专业化而能够充分地发挥自己的工作能力。第五，机构中工作的各级官员，只要能胜任工作，则应保证终身雇佣，能领取固定薪金和养老保障金，使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重，使担任公职成为人们追求的职业。由于拥有了上述原则，官僚制体制就可以成为层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确、各级官员称职的行政管理体系，这样的政府机关“能够取得最高效率，在这个意义上说，它是已知的对人类进行必要的管理的最合理的方法。它优于其他形式之点是其准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性。……完全可以正式地应用于各种行政管理任务”。③

　　这种官僚制体系是一个纯粹的技术性体系，它所体现的是与近代资本主义一道成长起来的工具理性原则，它只考虑活动的效率和技术可能性。在韦伯看来，就资本主义社会发展的精神特征而言，其全部内涵都在于它的理性化，而理性化表现在政治生活中就是官僚制。在这里，韦伯所讲的理性的真实含义其实是工具理性，所以，根据韦伯的观点，现代官僚制是建立在工具理性的基础上的，而且，“整个统治的官僚体制化大大促进向着理性的‘求实性’、向着‘职业化’和‘专业化’发展，（因此）官僚体制的统治结构服务于生活方式的‘理性主义’的传播。”④一方面，社会的理性化造就了现代官僚制；另一方面，官僚制又反过来作用于社会的理性化和推动着社会的理性化。正是这样一个互动的过程，塑造出了现代官僚制这样一个专业化、技术化的行政管理体系。

　　在20世纪中，官僚制作为一种理性的和有效率的政府体制，得到了充分的发展。它一方面迎合了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科学理性时代的文化认同。的确，官僚制理论的产生和广泛运用，促进了政府技术化水平的提高，并以很高的效率履行了政府的职能。这对于推动资本主义经济发展和社会进步来说，都是一个应当加以肯定的有力杠杆。可以说，没有官僚制，西方国家就不可能取得现有的巨大成就。

　　二、官僚制所受到的批评

　　当然，韦伯也看到“官僚体制统治的顶峰不可避免地有一种至少是不纯粹官僚体制的因素。”⑤随着20世纪把官僚制发展到顶峰的时候，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也就暴露了出来。所以，进入70年代以来，以信息技术为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运行模式，世界政治、经济、文化发生了前所未有的变化。社会经济、政治所引起的变化，使官僚制的一些先天性缺陷以及与时代发展不相适应的方面都逐渐地被人们所意识到了。因此，韦伯的官僚制理论开始受到怀疑，官僚制受到了来自理论和实践两个方面的批评，认为它是一种基于“工业时代”特征而对政治、经济和社会体制所作出的概括和总结。随着工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，它变得逐渐失效或过时，成了一种僵化的和无效率的政府体制模式。的确，官僚制作为工业时代的产物，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，官吏以法律形式承担一定权限的任务，组织内部层层授权，下级对上级严格负责，“只有处在金字塔顶端的人才掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定”⑥这一体制在变化迅速、信息丰富、知识密集的时代已经不能有效运转了，反而出现了机构臃肿、浪费严重、效率低下的情况。

　　官僚制作为一种形式合理性的设计，它过于推崇组织结构的科学性和法律制度化的形式，这使它难以应付政治、经济、社会个性化的发展要求。特别是由于官僚制极端推崇理性和效率，以完备的技术性体制设计扼杀了行政人员的个性，从而使官僚制体制成了缺乏灵活性、行政人员缺乏主动精神和创造精神的刚性系统。如果说这种运行机制在循规蹈矩、按部就班的大工业生产条件下还能够使得各种控制型管理井然有序、富有效率的话，那么在进入了追求灵活、崇尚个性的现代社会之后，就成了阻碍社会发展的严重障碍。而且就官僚制自身来说，它也走向了与其设计原则相悖的一面，成为一种效率低下的行政体制。特别是官僚制强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使政府功能日益衰退，致使官僚制体系的总体被分割为相互分立的专业部门，它们之间分工而不合作，缺乏必要的统一和协调。结果是，政府陷入了部门林立、职能重叠交叉、机构臃肿庞大、官僚主义猖獗的窘态。这也造成了责任保障机制日渐丧失。而且，由于官僚制部门分割、各自为政和互不融通，这种体制最终造就出来的各级各类官员大多是不求有功但求无过者。他们以得过且过和不负责任混天了日。⑦

　　从政治的角度来看，现代官僚制一开始就是一个权力生态民主化氛围中的集权模式，是与政治民主和经济自由的生态环境相对立的，而且这种集权体制是一种极为死板和僵化的模式。在官僚制体制之中，由于各种严密法律规范的制约，官僚们不得随意按照他们喜欢而又适宜的方式从事管理活动。这实际上是与启蒙时期以来的整个人文精神相悖的。虽然官僚制是把集权的范围从整个社会缩小到官僚制体系中来了，但在这个特定的领域中对近代以来的人文精神加以背叛也是不应该的，更何况官僚制在20世纪的实践中并不是仅仅存在于政府中，而且作为一种普遍实行的管理体制而被扩展到整个社会。这样一来，它对人的平等权利的侵犯和对民主生活的干扰所带来的是较为普遍的影响。单就政府而言，官僚制的设计要求政治与行政的二分，实际上是为了保障官僚制即文官的政治中立，从实践上看，政治与行政的分开是难以做到的。在当代，官僚们日益卷入政策制定之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。而且要求官僚政治中立也是不合理的，因为政府作为政治的执行领域，如果没有政治的观点和信念，它的执行又怎么可能呢？

　　官僚制来自实践方面的批评就是20世纪70年代以来所掀起的轰轰烈烈的行政改革运动。第一，为了改变官僚制的官员严格按章办事、循规蹈矩的传统，让政府官员尽可能发挥出潜能和创造力，以令社会各阶层满意地创造性地工作，增进社会的整体利益，各国政府都纷纷解除政府管制模式，这也被称作为“缓和规制”。也就是通过废除公共部门众多的束缚公务员及社会公众办事手脚的规章制度，以提高行政人员的办事效率。它包括强化行政人员的决策作用和执行规章制度的灵活性、淡化行政组织结构和强化行政人员的有效行为能力、改革政府内部繁琐的管理规制等等，力图通过取消政府内部限制公务员积极性、创造性发挥的规章制度来达到充分调动行政人员的积极性和创造性的目标。第二，为了改变官僚制造成的行政管理过分依赖庞大垄断的、缺乏外部监督制约的官僚机构，使政府能够得到外部环境的监督和指导，提出在政府部门中引进企业家精神。这在一些国家（如美国、英国等）得到了大胆的尝试。其主要做法是：在结构上把一部分政府机构市场化，引入竞争机制，下放决策和执行权力，减少政府的机构和结构层次，或者把一些政府的服务职能下放给低层机构，或者干脆把一些职能让渡于民营部门来承担，其目的是迫使公共部门无法进行垄断性控制，从而降低管理成本，减少服务费用，提高服务质量和效率；在政府官员管理上实行合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度，仿效企业雇佣经理的做法聘用政府部门主管人员，并在雇佣合同中明确官员的绩效标准，从而打破官僚制的终身雇佣制，并且在分配上建立依据功绩制为原则的个性化绩效工资制度。第三，为了解决官僚制体制由于组织结构和管理方式上的权力集中而影响行政效率的问题，各国的行政改革都沿着分权的思路来对官僚制加以改造。这也就是对基层实行充分的授权，使基层组织机构具有适应社会需要而独立决策的权力，改变基层组织长期以来处于被动的行政执行的状态。同时，接受公众的广泛参与，对政府的公共产品输出作出评判，把政府变成一个能够广泛地和有效地吸收基层行政人员、社会团体和公众参与决策的公共行政实体，从而用自下而上的分权代替官僚制的自上而下的集权方式，以保证低层机构和人员在政府中的积极性和创造性能够得到充分发挥，提高政府公共产品输出的质量和效率。这样一来，官僚制的等级金字塔式的组织结构就被控制宽松、中间层次少、信息传递互动、低层组织和人员决策和执行灵活的政府体制所取代。所有这些反映在行政改革中的做法，都要求突破官僚制，希望把政府“再造”为一个能够适应社会发展要求的政府。

　　三、行政改革能否超越官僚制？

　　在西方国家，70年代以来的行政改革被称作为一项“重塑政府”或“政府再造”的工程。行政改革的实际本来就是这样呢，还是夸大其词？从上述的介绍中，我们看到行政改革无论是在理论上，还是在实践上，都的确是针对官僚制的缺陷而作出的回应。特别是行政改革的实践，确实在改变政府公共产品的输出方面取得了很大的成绩。凡是按照上述做法进行改革的国家，在20世纪的最后10年中，经济和社会发展都取得了巨大成就。但是，如果就行政改革本身提出问题的话，那就是官僚制在这场行政改革中是得到了根本性的扬弃，还是由于官僚制的一些缺陷在进一步的修缮中而使官僚制成为一种更加稳固的行政体制呢？这个问题很重要，如果是官僚制体制被从根本上扬弃了的话，那么意味着一种新型的政府模式建立起来或将被建立起来，它在吸收了官僚制的一切积极因素的同时而使政府站在一个新的起点上。也就是说，人类的行政活动将进入一个新的历史阶段。如果说行政改革仅仅是一场对官僚制进行修修补补的活动的话，那么政府将在不远的将来又会重新陷入到官僚制危机的困境中来，这也就是说，官僚制的形式合理性设计和工具理性的原则只要没有受到触动的话，当前行政改革中所取得的成绩无论多大，都还会在官僚制的形式合理性和工具理性的征服中缴械。
　从西方行政改革发展到目前的情况来看，它的所谓“重塑政府”、“政府再造”等有着夸大其词的性质。因为，就上述所讲的行政改革的基本情况而言，它是一场按照官僚制的科学化、技术化的思路对官僚制进行修补和校正的工作，是在一些枝节问题上对官僚制的调整。它没有从根本上触及到政府应当具有什么性质，行政人员与政府与社会公众的关系应当是什么样子的问题。

　　从组织结构上看，行政改革对官僚制的层级结构作了调整，扩大管理幅度、压缩层级，这是由于新的技术手段在政府中的应用，使信息交流和传递都更加方便，组织结构完全可以扁平化。这对于官僚制组织层级结构的设置来说，并不能称作是严格意义上的改革。从英美的具体做法来看，设立了许多工作小组、特别委员会、项目小组等增加灵活度的组织形式，虽然这些在韦伯等人的官僚制设计中是不存在的，但也只能说是丰富了官僚制组织的形式，而不能看作是对它的改变。况且，这些新型的组织形式也只在一些极小的范围内，或针对于一些具体问题才是有效的，如果把这种组织形式推广到整个政府系统中来，用以取代官僚制的组织形式，未必有现实的可能性。而且由于信息社会能够使权力更加集中，甚至使原来由于形式的障碍而无法达到的集权都成为现实，这有可能使运用信息化的手段达到的集权成为一种更为恶劣的集权。它表面上缓和了规制，而实际上可能是控制更加严密。

　　从管理方式上看，行政改革提出了要突显行政人员的个性化和灵活性的要求，但并没有超越“强制性协调”的整体格局——以权力为中轴的计划、组织、人事管理、指挥、协调、报告、控制。行政改革中广为流行的所谓绩效管理方式，本质上依然是一种行政控制，只不过这种控制维度的优先性由职权让位于效果。至于分权模式，与其说是官僚制的弱化，倒不如说是一种强化，因为权力分散确保了基层获得与其职能相适应的权力，基层职权的到位必然带来科层秩序的稳定性。就连“新公共管理”理论的积极倡导者戴维?奥斯本等人对待官僚制也是持这样一种看法：官僚制“一直是超过其它任何组织形式的纯技术性优越性……精确、快速、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中这一切都提高到最佳点。”⑧“不管人民对官僚制度的弊端发出多少怨言，但如果存在着哪怕是片刻的设想，意味着持续的行政管理工作，除了通过在办公机关中工作的办公人员去进行这种办法外，可以在任何其它地方去完成，那将是一种十足的幻想。”⑨

　　至于企业家政府的提法在行政改革中更是一个很具有号召力的口号，并在某种程度上被渲染为官僚制体制的替代形式。其实这是一个很大的误会。其一，凡是政府引入企业经营的方式进行合同招标、项目管理的地方，实际上都是由于政府侵占了企业经营的地盘，把原先不应当属于政府的职能划归到政府部门中来了，对于这些方面的经营，放入到社会之中，或按照企业的方式进行运营，都无关宏旨。其二，什么是企业家精神，是竞争吗？肯定不是。因为一切有人群的地方，都是存在着竞争的，只不过竞争的方式和程度有所不同而已，所以竞争决不是属于企业家专有的，企业家所有的是他的管理方式。然而，在整个20世纪中，官僚制并不仅是政府行政管理的体制，而是一个渗透到一切管理活动中去的管理体制。在企业中，我们看到的也是官僚制的作用，企业家的管理方式也是官僚制的管理方式。现在提出在政府中引进企业家精神，无异于说，用官僚制来代替官僚制，这很有些荒唐的意味。当然，官僚制在企业中的表现与在政府中的表现有所不同。这主要是由于企业与政府的性质不同所决定的，企业可以以市场为导向，以顾客为导向，那是因为企业以营利为目的；而政府则不同，它是公共利益的代表，它不能以营利为目的，所以也不能够存在着所谓市场导向或顾客导向的问题。如果说政府没有为社会公众提供令人满意的公共物品，那是因为政府中存在着官僚主义等问题，而不是一个可以转变成以营利方式运营的问题。特别是当政府已经不能代表公共利益的时候，那是需要从政府的性质方面着手的改变，而不是引进了企业家的市场导向就可以解决问题的，即使在一段时间内表现了良性化的征兆，也不能够证明这就是一个好的模式。

　　所以说，西方国家近20多年来的行政改革并不是一种真正意义的变革，并不是对官僚制的超越。它只不过是沿着官僚制的科学化技术化的思路强化官僚制的做法。

　　四、中国行政改革的方向

　　中国的行政改革进程从20世纪80年代初开始，迄今为止大规模的机构改革已经经历了四次。如果说机构改革是行政改革的契入点的话，那么中国的行政改革还处于一个刚刚开始的阶段，在这个时候，思考中国行政改革的方向问题是一件非常有意义的事情。

　　中国的行政改革与西方行政改革的起点不一样。中国还处在一个官僚制发展不足的阶段。所以，有很多人认为中国不应当模仿西方的行政改革，中国应当首先发展官僚制。这个建议有一半是正确的，那就是中国不应当模仿西方的行政改革，但是要求中国首先发展官僚制就是一个应当受到怀疑的建议了。从上述的分析，我们可以看到，官僚制是基于西方文化和历史发展的产物，官僚制虽然在20世纪取得了巨大的成功，但是它的形式合理性和工具理性的性质决定了它有着根本性的缺陷。对于中国的行政改革来说，借鉴和学习官僚制的管理经验，甚至在行政体制的设计中引入官僚制的因素是必要的，但要根据形式合理性和工具理性的原则在中国建构官僚制，则是不可取的。中国的行政改革不应当看作一个在中国社会发展的独立进程，它是与世界范围内的公共行政现代化的进程联系在一起的。当官僚制在实践中已经充分暴露出其缺陷的时候，中国有可能选择一条直接超越官僚制的道路。

　　对于中国的行政改革和行政体制建设，官僚制中的一些做法是值得我们借鉴的，那就是它的明确划分机构与人员的职责权限，并由法规严格设定；组织与管理依据大家都遵守的规章和程序进行；严格的公私分开，公务关系对事不对人；根据需要对公务人员提供专业培训；公务管理需要专门的技术知识；官员担任公务是一种“职业”，这种职业不仅表现为经过公开考试选拔任职，而且表现为担任官职的官员要对组织的职务目标效忠；官员的身份是终身性质的，但不承认官员占有职位的权利；官员接受一种通常是有“定额”的“薪金”，以及由退休金所提供的养老保障；官员升迁依据个人的资历或成就，或两者兼而有之；等等。最为主要的就是确立法律制度的权威，使公共行政处于制度化、规范化的调节之中。但是，官僚制的另一些内容必须得到超越，那就是它的政治与行政的二分，行政人员严守政治中立。因为，在中国是不存在脱离政府而存在的所谓纯粹的党派政治的，如果要求行政人员仅仅作为技术专家而存在，在他的行政行为中不贯穿政治的内容的话，那么他的行政行为就会成为失去了方向的行政行为，就可能会成为利用公共权力谋取私利的行为。

　　中国的公共行政是社会主义的行政，对于它来说，最大的政治就是代表全体人民的公共利益。公共利益能否得到维护？行政人员是否把公共权力作为公共利益的保障？行政人员的行为是否促进了公共利益的实现等是判断社会主义行政的公共性质是否发生了异变的根据。从这个意义上来看，社会主义公共行政中的政治也就是道德，行政人员的政治立场是反映在他能否坚持以德行政之上的。也正是由于这个原因，江泽民同志提出要“以德治国”。“以德治国”或以德行政，对于社会主义的公共行政来说，就是政治的最为核心的内容。由此可见，中国行政改革的方向就是要建立起以德行政的公共行政体制，在这样做的时候，它就会实现对官僚制的根本性超越，即扬弃了官僚制的形式合理性和工具理性，把道德价值判断引入到公共行政的体制和行政人员的行政行为中来。

　　当然，还有一个重要的问题，那就是社会主义的公共行政体系是不是一个集权体制的问题，我们说应在借鉴官僚制的积极因素的同时超越官僚制，能否做到对官僚制科层体系即集权化的层级节制体制实现超越呢？长期以来，人们在探讨官僚制的时候，总是把它与政治上的专制集权或民主制度联系起来或区别起来加以研究的。基本上是把专制制度作为传统的世袭官僚制的生态环境，把民主制度作为现代官僚制的生态环境来看待的。的确，历史的表象中是以民主制度对专制集权制度的取代而构成了政治的发展。但是，人类社会的政治文明并不一定必须在民主制度和专制集权制度之间作出抉择，有可能既废除了专制集权又超越了现代民主。如果说我们主张制度创新的话，我们是有理由提出这样的设想的。这样一来，我们的视线就不应该集中在专制的和民主的制度表象上，而应当深入地挖掘这些制度中的深层底蕴，去发现专制集权制度的不合理性在什么地方，而现代民主制度的缺陷又是由于什么原因造成的。其实，答案在对专制集权的批评和对民主制度的反思中已经有了，那就是专制集权制度缺乏法制而现代民主制度则是法制的片面发展。如果我们改变民主制度的法制片面发展的现状，岂不就是对民主制度的超越。这样一来，专制集权制度中的一些因素就可能是合理的，那就是它的伦理精神和道德秩序。即使从专制集权和民主制度的分类中，我们也可以看到现代社会的畸形化：在政治上，我们主张和要求的是民主，那么就官僚制本身而言，则是一个民主环境下的集权体制。这可以说是民主与集权的并存。既然这种并存可以发生，那么我们为什么不能使这种并存转化成相互渗透呢，即把民主的精神贯穿到官僚制体制之中来呢？有人提出过这种建议，即要求民主行政，而建构民主行政的空间应当从何处着手呢，是把政治生活中的民主制度设计搬到行政管理中来吗？显然是不可能的。一条可能的出路就是行政人员的民主精神建设，即通过行政人员的民主精神的塑造来实现公共行政的民主化。而行政人员如果能够建立起民主精神的话，那么这个民主就不再是法制意义上的民主，而是伦理学意义上的民主，是行政人员的道德自觉而生成的民主。

　　总之，中国行政改革的关键问题，就是能否实现公共行政道德化。如果我们在这个方面加以认真的研究和探索，找到一条现代官僚制道德化的出路，我们就可以实现对官僚制的超越，建构起有中国特色的社会主义政府新模式。

　　（本文的写作得到韩国高等教育财团的资助）

　　注：

　　①《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第1页。

　　②《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第29页。

　　③《组织与管理》，中国社会科学出版社1985年版，第78页。

　　④马克斯·韦伯：《经济与社会》，下卷，商务印书馆1997年版，第320页。　⑤马克斯?韦伯：《经济与社会》，上卷，商务印书馆1997年版，第247页。

　　⑥戴维·奥斯本等：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第16页。

　　⑦戴维·奥斯本等：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第6页。

　　⑧戴维·奥斯本等：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第13-14页。

　⑨戴维·奥斯本等：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第6页。

　　来源：《求索》 2001年03期