2017年底，北京市西城区在深入总结全响应网格化社会治理体系和“访民情、听民意、解民难”工作制度基础上，将建立民生工作民意立项机制作为未来五年群众工作提升工程的重要抓手、新时期群众工作的升级版和加强版大力度推进。
民生工作群众为什么不满意
西城区坚持民需导向，一直十分重视群众工作和民生保障工作。2012年以来，先后围绕社会建设提出“全面感知、快速传达、积极响应”的全响应工作机制，以及“访民情、听民意、解民难”工作机制等。区领导深入社区召开群众座谈会，了解群众需求，在环境建设、城市建设、老旧小区整治、养老服务、生活服务业服务等方面实施了大量民生项目。尽管政府在民生方面投了大量人力、物力、财力，在征求老百姓意见过程中，依然发现群众有一些不满意、不理解的情况。包括 “左腿痒痒挠右腿”、群众意见上不来等问题，有些项目甚至或多或少地存在“政府掏了钱，部门费了劲，但群众不买账”的情况。
通过认真分析这些问题发现，归根到底是听取群众意见存在不足。一是在项目开展之前，调研不够充分，项目方案不完善，问题找得不够准、不够深。二是在项目开展过程中，群众反映的一些合理化的建议不能及时采纳进来、及时修正，缺乏相应的沟通渠道。三是项目开展的时候有一次性投入，但对后续的管理、维护缺乏系统设计，后期管护安排跟不上等。这缺失的几个环节，间接导致群众关心的事儿政府没有做对、做好、做踏实。从2015年起，西城区尝试建立民生工程民意立项工作机制，把群众关心的事儿真正办实、办好。在棚改、老旧小区抗震加固等民生工程中，区政府要求属地街道和实施主体牵头，立项充分听取群众意见。每个街道自己办的民生实事，必须经群众同意才能立项申报。在最基层的社区，资金的使用也需要“社区议事”，干什么怎么干，群众商量决定，建立不同领域多角度听取群众意见的工作机制。在深入总结经验基础上，2018年上半年，西城区将民生工作民意立项以制度化形式作为政府各个部门、各个街道的刚性约束，让听取群众意见、了解群众需求变成每一项民生工作都要去做的事。
民生工作怎么让群众满意
加强制度设计，把民意立项作为政府开展民生工作的基本遵循。研究制定《关于全面推行民生工作民意立项工作的意见》（以下简称《意见》），明确凡政府部门及街道开展的与居民群众密切相关的工作，包括工程建设项目、惠民政策或措施、公共资源配置等，都要把群众的意见作为民生工作决策的依据。要求全区把所有跟居民群众相关的民生工作全部纳入到民意立项的轨道里运行，在不同环节听取群众意见，坚持问政于民、问需于民、问计于民。根据群众参与程度不同，将民生工作民意立项分为三个类别，并明确对应工作程序，确保落实可操作、可量化、可监督。要求与民生工作相关的委办局、15个街道结合工作实际制定本单位《民生工作民意立项机制实施办法》，梳理确定本单位的民生工作清单，细化民意立项工作流程，推进形成覆盖全区的民生工作民意立项“1+15+N”制度体系。
分类民生项目，依据居民参与程度明确不同类别民意征求程序。根据居民参与程度，西城区把民生工作分为三大类。第一类是民意征求型。主要指“政府能做+群众想做”的，以发布项目+群众申请方式开展。即：政府部门有政策，有财力支持，但需要相关主体都同意才能实施的项目。例如抗震加固、外墙保温、老楼加装电梯等。此类事项通过发布项目、征求民意、汇总申报后，确定项目立项。具体来说，由区级单位将下一年度计划开展的项目总量进行发布，明确申报条件、申报程序，向社区居民征集需求。由街道指导有需求的社区，组织居民或相关利益人协商讨论，形成民主协商结果，依法依规向有关政府部门申请项目支持。区政府各部门、各街道依申请实施项目。申请较为集中的项目可设定排序规则，依次开展。第二类是民需申报型。指“政府要做+群众受益”的，要在实施前和过程中听取意见。即：对于政府部门必须完成，有指标、有标准的民生工程。如道路修缮、节能改造、变电站设置、文化古迹修缮等。此类事项的基本程序是发布初步方案、召开听证会、确定方案、方案实施。在确定方案之前，应通过召开听证会等方式，向利益直接相关的群众代表征求意见，在方案中保持适当的弹性，以便采纳群众的合理建议。政府公布项目条件、资金规模等，由居民开展民主协商、形成意见，同意向政府申请再启动项目。在工程实施过程中加强过程管理，由施工单位和社区定期征询群众意见，避免施工环节脱节。第三类是民情推动型。这是居民参与程度最高的一种类型。它主要是指“群众要做+政府该做”类，社区、居民有切实需求、反映强烈，属于政府该做，但尚未安排计划的事项。此类事项的基本程序是群众提出需求、社区协商上报、街道汇总分级、分层安排落实，反馈项目结果。具体来说，通过社区网格议事会提出，经社区党委会和居民代表大会形成会议决定，由街道汇总分级。具体可根据事项大小和资金需求量按“4个准确+1个对接”工作法（“4个准确”指问题准确、涉及主体准确、解决办法准确、工程量准确，“1个对接”指与相关职责主体对接），分为区、街、社区三级分级立项，纳入下一年度财政预算，或安排社区专项经费解决。这主要包括群众想做、政府能做，但尚未纳入政府计划的民生工作。
健全工作机制，主动回应社会关切扩大公众参与。一是创新工作模式，深化政务公开。完善民生政策的群众参与机制。各部门在研究制定与居民群众日常生活密切相关的公共政策前，将民生工作民意立项纳入西城区政府政务公开范畴，由街道社区广泛征求利益直接相关群众代表意见，并将之作为出台政策的重要依据。为民办实事各相关部门主动引导居民参与，吸纳群众合理性意见，做到民生项目让百姓参与、政府工作让百姓感知、民生工作让百姓满意。2017年，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室到西城区调研信息公开工作时，对西城区的民生工作民意立项做法给予充分肯定。二是强化政策解读，回应群众关切。充分利用西城政民直播间，通过视频解读民生工作民意立项机制，与网民微博直播互动，主动回应社会关切，加大公众对参与民生工作途径的了解。及时梳理全区在开展民生工作民意立项的中的典型做法和工作机制，在政府网专门建立“民生工作民意立项案例库”平台，收集案例60余件。三是建立参与式财政机制。财政局对预算申报程序提出明确要求，将征求民意情况作为预算申报的附件一并上报，并对程序和内容把关。各部门根据《意见》要求，将征求民意作为预算编制的前提条件。四是加强绩效管理，完善评价机制。按照“征集民意、确定方案、实施项目、绩效评价”的闭环，将民意立项推进完成情况纳入街道绩效考核。 采取内部监督与外部监督相结合的方式，加强监管。内部监督根据《意见》加强民生工程立项、实施、验收、反馈多环节的监督，对未经民意立项的民生工程，造成重大负面影响的要进行问责。外部监督主要在项目立项、实施、结项等环节，在适当范围进行公示，增进社会理解与共识，调动居民参与的积极性，增强主人翁意识。同时，发现改进空间，形成持续改进工作的良好态势，真正增强居民的获得感和幸福感。德胜街道把听取民意设定为街道投入的先决条件，确保工作来源于群众需求。西长安街街道通过千人大会，由居民投票选出2017年街道的10项民生工作，从选址到立项，从规划项目到服务内容，从“实事干什么”到“实事怎么干”，全程听取民生民意。展览路街道结合街道为民办实事推出“街道列菜单，群众来点菜”机制，鼓励各社区组织公共事务利益相关方一起协商，把“社区问题”变成可持续的“社区治理项目”。
工作体会
民生工程必须听命于民意。过去，政府动员群众多是在民生工程立项之后的实施工作过程中。随着百姓对身边事的关注度、参与度不断提升，政府的一些民生好事并不一定必然获得百姓的支持。“知屋漏者在檐下”，民生工程，要义在于“民生”。既是“民生”，当然就必须“听命于民意”，民生短板在哪里，百姓自己最清楚。政府要“雪中送炭”，避免“锦上添花”，就必须充分听取被服务对象的意见。如果只是政府单方面决定民生工程，那么这样的民生工程并不一定被老百姓认可或看好。真正受老百姓欢迎的民生工程，必须源自老百姓的呼声，合乎老百姓的利益，出乎老百姓的愿望。此外，把居民的参与作为决策的依据，居民的参与度、关联感大大提高，获得感也更强。
有利于居民的自主意识、公共责任的培养。以前征求意见的方法是政府对居民，一般称之为“O to P”。居民协商出共同的意见，这个称为居民和居民、邻居和邻居之间的“P to P”阶段。在这个环节，每个人所作出的决定会影响到大家共同的利益，所以他一定要对结果承担责任，在与居民一起协商的过程中学会让步、学会妥协。当他们的协商形成一个共识之后，再找政府申报项目或者推动项目，这就转变到了“O to O”的阶段。这个方式对于政府来说，大大降低了征求意见的机会成本，对于居民来说，则是大大加强了他们在政府决策中的作用。
推动政府执政理念和执政方式的全面转型。民生工作民意立项机制，从情理法三个维度，都非常好地体现了政府为民服务的宗旨意识。从情上讲，体现了真情实意、为民务实；从理上讲，体现了积极行政、主动作为；从法上讲，体现了依法依规、公开运行。这对于政府自身既是约束，也是提升。这些意义，从长远看非常值得关注。通过工作探索，我们有以下建议：一是政府要适当让渡效率，不能只想着完成任务，不能为了花钱而花钱，要按照群众的需求把好事做到位。二是政府对发布的事项或信息要严肃负责，承诺的事项不能扩大也不能缩小，要把规则、条件与街道、社区讲清楚，向居民讲清楚，不能拉抽屉。三是要进一步规范议事规则和流程，发挥各社区的积极作用，强化社会责任，培养居民的契约精神，引导个人利益在民生项目中适当让渡，推进公众利益更大化。
（作者：李薇，中共北京市西城区委社会工作委员会书记、北京市西城区社会建设工作办公室主任）
