“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”，是党中央面对新时期老龄工作向全党全国提出的新要求。当前，大兴区养老服务需求大量增加与供给不足之间的矛盾日益突出。为此，区委区政府把发展养老服务作为最大的民生工程。为全面贯彻落实区委区政府工作部署，区社会办专门成立了课题组，深入基层广泛调研养老需求，认真总结一年来社区养老服务设施建设工作，对构建新型养老服务体系提出了相关意见和建议。
大兴区老龄化基本情况
据统计，截至2015年底，在全区户籍人口中，60周岁以上有12.6万人，占比19.4%，65周岁以上有8.2万，占比12.2%。按国际标准衡量（一个国家或地区是否进入老龄化社会，以该地区60岁以上老人达到总人口的10%，或者65岁以上老人达到7%为标准），大兴区已进入老龄化社会。
在老龄人口增长速度上，我们对大兴区2010年至2014年常住人口及年龄变动情况进行了统计和分析。结果显示，从2010年到2014年，大兴区常住人口环比增长率为3.1%，65岁以上老年人口增长率为10%，老年人口增长速度远大于平均人口增长速度。由此可见，新区不仅处在老龄化社会，更是老龄化发展的加速期。
在居民养老服务需求上，我们发放并收回有效调查问卷3065份，涉及被访者基本情况、个人收入、个人养老意向和希望家里老人养老方式等4个层面，其中养老意向设计了居家养老、社区养老、机构养老、互助养老和其他养老方式等内容。
结果显示，在4种养老方式中，居家养老和社区养老占比较高，选择频度分别为79.9%和80.5%。居民希望社区能够提供更多便利，丰富日常生活，同时也更加追求精神赡养。
综上分析，居民的养老意向主要集中在居家养老和社区养老两个方面，对社区居家养老服务提出了多样化、多层次的需求。因此，在构建新型养老服务体系上须做到三个转变：一是转变政府定位。强化政府顶层设计、政策引导、标准监管等职能，充分发挥政府的兜底保障作用。二是转变服务方式。从政府直管包办养老服务，向政府购买服务、引导市场服务、激活社会服务转变，服务主体从先政府后社会，向优先由社会主体提供转变。三是转变发展模式。从重机构、轻社区居家，向三者齐头并进、融合发展转变，从注重养老设施规模扩大，向数量质量统一、建设管理衔接转变。
主要做法
政策先行，做好养老服务体系的顶层设计。养老服务涉及土地供应、税费减免、财政补贴、投融资、人才支持等方面，需要统筹利用好各部门、各行业的扶持政策，形成互动衔接的政策体系和政策合力，布局好新区养老业发展。
将养老服务体系建设纳入新区“十三五”经济社会发展总体规划及社会治理专项规划，明确提出体系构建、目标任务和实施步骤，将养老机构床位数量、社区日间照料中心覆盖率等列为约束性指标。
为保障各项养老规划落地，由社会办牵头并起草《关于推进新区“十三五”养老服务业发展的实施意见》，明确到 2020 年，全面建成“居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充”的功能完善、设施先进、服务优良、覆盖城乡的养老服务体系。同时，整合现有涉老部门，细化并明确各自职责，加强部门联动。
制定《关于在新区开展居家养老和社区日间照料中心试点建设工作的实施意见》，填补居家和社区养老的政策空白，突出二者在整个养老服务体系建设中的主体地位，明确提出以满足老年人的实际需求为基本出发点，以社区日间照料中心为主要载体，充分发挥社区作用。
标准化运作，高质量推进社区日间照料中心建设。区社会办通过日间照料中心建设，加大对居家养老和社区养老场所以及适老化设施的建设和改造投入，建立并完善养老服务支持系统。
试点探索、循序渐进。2016年，我们在8个街道、5个地区办事处和3个镇（采育、青云店、庞各庄），各选取1个社区作为日间照料中心建设的试点。试点社区均是人口老龄化程度较高、为老需求较集中、社区养老配套设施相对完善的社区。目前，16个试点社区的日间照料中心建设工作均已完成，优先发展了老年人急需的服务项目。
统一标准、规范运行。社区日间照料中心建设是一项系统工作，涉及选址、装修、功能设置、管理运营等方面，工期长、环节多、专业性要求高。因此，区社会办专门制定了相关文件，明确日间照料中心在建设标准、功能设置和监督管理三个方面的具体要求。在建设标准上，实行名称、功能、标识“三统一”，基础设施主体建筑面积须在100平方米以上，设置休息室，床位5张以上，配有沐浴间和餐厅。在功能设置上，提供日间照料、助餐、健康指导及文化娱乐4项基础服务，鼓励有条件的社区拓展服务功能。
全程督查、量化考核。将社区日间照料中心建设工作纳入镇街考核体系，设置两个大项十个小项的考核评分标准，进行量化考核；建立工作进度季报和季巡查制度，要求各镇街每季度上报工作进展情况，社会办主责科室每季度深入镇街实地了解情况、听取建议、协调解决困难，确保整体工作顺利推进。
整合资源，不断完善社区养老服务供给。积极引导企业、社会组织参与养老服务，建立与市场经济相适应的养老服务发展机制，加快推进养老服务社会化，形成社会协同、公众参与的良好氛围。
在运营方式上，16个试点社区中有13个社区日间照料中心在基础设施和硬件设备配备齐全后，以项目整体打包的方式，委托专业养老类社会力量负责运营管理，不仅充分发挥专业性社会组织的服务优势，也实现了政府由“养老”向“管养老”的职能转变。
在服务资源整合上，做好社区内各类服务资源有效对接。逐步建立社区“一刻钟服务圈”与对接养老服务的“一刻钟养老服务圈”，完善社区养老以辐射居家养老。
在社会力量参与服务上，积极引导社会组织参与为老服务，发挥区社会组织服务基地作用，培育为老服务类社会组织，依托政府购买服务政策，逐步承接为老服务项目。2016年，区社会办向社会组织购买了13个为老服务项目，购买资金110余万元，内容包括老年人书画培训、健康服务等需求度较高的服务类别，还有关注空巢老人、回迁社区老人融入等特殊群体的服务项目。
在志愿服务对接上，积极扶持为老志愿服务队伍，鼓励各社区结合实际，探索建立志愿服务项目。目前各社区均建立了一支以上的为老服务志愿者队伍，推出了“连心日”“老年用药大讲堂”等为老服务品牌项目。
取得成效
打通9064模式内部循环。社区日间照料中心建设，使专业养老机构的服务更好地惠及90%居家养老的老人，补充社区养老机构居家养老专业化服务供给不足、质量不高等问题。同时，将一部分可依托社区养老的老年人留在社区，为专业养老机构分流、减压。
形成尊老、敬老的社会氛围。各社区开展丰富的敬老活动，引导家庭、个人参与，弘扬孝道文化。通过鼓励支持社区周边单位将服务资源向社区老人开放，参与社区养老服务项目，形成了尊老、爱老、助老、孝老的社会氛围。
促进养老专业服务和志愿服务有机融合。通过扶持居家养老服务的专业团队和志愿服务队伍，有效整合社区的服务力量，同时，社区养老志愿服务项目使专业服务与志愿服务有机融合，弥补政府部门在社区服务供给方面的不足。
存在问题
基础设施建设不足。目前，社区养老基础设施普遍不足，养老试点受资金和场地制约，需要政府完善服务机制，加大基础设施建设。
资源整合力度不够。部分社区养老驿站、照料中心和辖区内的养老资源缺乏有效的沟通衔接，养老资源未得到最大化利用。
社会参与程度不高。社区养老事业主要依托社区运营，社会力量参与程度不高。需要引导社会组织加入社区养老队伍，并制定相应的准入退出机制。
建议和对策
建立部门联动机制，推动养老事业共促。针对当前社区养老设施普遍不足的难题，建议新建社区的养老设施与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。此外，对老旧小区没有养老设施或养老设施未达到配建指标的，建议建立财政补贴制度，支持属地通过购置、置换、租赁等方式进行配置。
充分整合现有资源，实现功能有效衔接。根据新区养老服务业整体布局，在每个街道建成一个养老照料中心。下一步，以养老照料中心为核心，以各社区日间照料中心为站点，建立社区日间照料中心与街道养老照料中心有效衔接机制，同时，充分整合现有的温馨家园和市民学校等资源实现共建共享。
加大对社会力量参与养老服务的扶持力度，进一步开放养老服务市场。制定社会力量开展社区居家养老扶持政策，改变服务提供方式，把政府资源腾挪给社会机构运营，降低运行成本。同时，建立必要的服务提供商准入门槛，注重加强市场监管，引导老年人到安全养老的轨道上。
创新服务保障机制，促进医养融合发展。对社区居家养老进行政策补贴，根据老年人的失能程度，由政府提供不同时长的家政服务，对中长期卧病在床的失能老人，建立具有社会保险性质的政策性长期护理保险制度。建立社区卫生服务机构与社区日间照料中心的合作机制，为老年人提供医疗、护理、康复服务指导，开展社区家庭医生式服务。
（作者：孙洪伟，中共北京市大兴区委社会工作委员会书记、北京市大兴区社会建设工作办公室主任）
