摘  要：本文针对新加坡、法国、德国、意大利、瑞典和日本等六国的国有资产管理模式进行了比较，归纳了上述国家国有资产管理的共同之处，并对这些模式的共同之处在我国的适用进行了简单的分析。

关键词：国有资产 管理模式

 

The comparison of multi-national asset management models and its utilization in China

 

Abstract: This article compares asset management models among Singapore, France, Germany, Italy, Sweden and Japan, summerizes similarity between them and briefly analyzes how the similarity can be utilized in China. 

 

Key words:national asset  management model

深化国有资产管理体制改革，是党的十六大提出的我国经济体制改革的一项重要任务。在2005年的政府工作报告中，温家宝同志指出“深化国有资产管理体制和国有企业改革。抓紧完善国有资产监督管理相关法规和实施办法，研究建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系，进一步落实国有资产经营责任。积极推进国有企业规范的股份制改造，完善产权结构和法人治理结构，推动企业经营机制转换。大力发展混合所有制经济，逐步使股份制成为公有制的主要实现形式。”我国国有资产管理体制，经过了近二十年的调整和改革，逐步形成了中央与地方分级代表国家行使所有者职能的国有资产管理新体制。但是，在国有资产运营管理中出现的所有者缺位，以及国有企业中所有者和经营者重叠的问题还是没有得到很好的解决。本文试图通过对新加坡、瑞典、德国、法国、日本等国家的国有资产管理模式的比较后，构建适合我国国情的国有资产管理模式。本文中的国有资产管理，主要指对经营性国有资产的管理，亦包括存在于国有企业中的国有资产的管理。

1 国有资产管理模式的国际比较

在西方国家中，国有资产在国民经济中的比例各不相同，但即使在成熟的市场经济国家中，也无法彻底将国有资产拒绝于国民经济之外，不同国家对国有资产的管理采取了不同的模式。

1.1 新加坡淡马锡模式

新加坡对于国有资产的管理主要是依靠新加坡淡马锡控股（私人）有限公司来完成。淡马锡公司成立于1974年，是由新加坡财政部负责监管，以私人名义注册的一家控股公司。它在性质上属于民间法人而不是公法人。根据当时政府的委托，新加坡开发银行等36家国联企业的股权（总额达3.45亿新元），被授权由淡马锡公司负责经营。目前淡马锡直接控制着23家企业，间接控制的企业数约有2000家，总资产超过700亿新元（420亿美元）。这些企业不再称为“国有企业”，而称为“国联企业”。

淡马锡公司的基本职能是代表国家持有企业的股份，其功能定位是塑造好国有股东形象，保证国有资产的保值增值。淡马锡公司实际上是新加坡财政部独资拥有的公司，由财政部的投资司负责监督公司的运营和操作。作为对政府投资的回报，公司税后利润的一半上交财政部。

新加坡政府对于淡马锡的监管主要由以下四种方式进行：一是直接派人参加董事会，代表政府行使资产管理职能。公司董事会由10人组成，其中4人为政府公务员，其余为企业界人士。根据公司章程规定，公司高层领导（董事长、总裁）的任命需经财政部复审、报总统批准。二是通过财务报告和项目审批制度，对公司重大决策进行监管。如规定公司必须定期将财务报表上报财政部，且上报之前需经国际权威审计公司评审。三是不定期派人到公司或其子公司调查了解情况。四是通过舆论监督。淡马锡属下很多公司的经营业务与日常生活相关，所以，公司的重大举措经常会被媒体披露，迫使公司在涉及重大业务决策时避免暗箱操作。

新加坡淡马锡模式的主要特点为：一是委托淡马锡控股公司管理国有资产，避免了国有企业的所有者缺位现象，实现了政企分离、产权明晰。二是通过董事会治理，实现在企业这个层面上的经营者和所有者的分离。三是监管有力，在保证公司拥有相当的经营自主权的同时，通过外部监管和内部监管，使淡马锡公司整个系统内各企业的经营目的和重大经营活动始终处于政府的掌握之中，实现了国有资产的保值和增值，扩大了国有经济的控制力。四是在人才运用上不拘一格。目前总公司仅有150多人，大部分为在海外留学、具有硕士以上学位的专业人士。淡马锡公司不仅在董事会任用商界精英之外，还积极鼓励下属企业到新加坡之外，网络最优秀的人才加入他们的董事会和管理层。公司一直以来坚持的人员精干、高效率的原则，也是公司成功的重要原因。

1.2 法国的计划合同方式

法国政府通过与国有企业签订计划合同，明确国家与企业的关系，以实现计划管理。国家与国有企业关系的基本原则是：（1）保证国有企业财政收支平衡；（2）国有企业以企业身份开展自己的业务；（3）贯彻执行政府经济政策；（4）企业为承担社会义务付出的代价，国家应给于补偿。

法国的国有企业按其法律形式分为三类：从事工商业活动的行政性公共事业机构、工商业性质的公共事业机构和企业、国家掌握部分股票的混合公司。法国政府根据企业是否具有竞争性，行业是否存在规模效益以及是否需要大量基础设施投资等三个标准，把国有企业分为垄断性国有企业和竞争性国有企业两种，并采取不同的管理方式。法国的垄断性国有企业主要集中在能源、交通、邮电通信等基础产业和基础设施部门。对于这些企业，政府控制程度较高，管理较为严格，企业的自主权相对较少。企业的投资规模、贷款数量、产品和劳务的定价和工资的增长幅度等都由政府决定。而对于竞争性国有企业，政府的管理仅限于任命企业的主要领导人和对资产的流入流出进行监督，而非直接控制。

法国的国有企业内部组织一般实行董事会下的经理负责制。董事会的组成实行“三方代表制”原则，国家代表、企业职工代表和专家/知名人士代表各占董事会成员的1/3。法国对国有企业实行“三重监督”，由政府各部门、议会和审计院分别实行管理和监督。国家对企业的直接控股权由财政经济部门持有，间接控股权由国家银行和金融机构持有。财政部是国有企业财政方面的主管部门，决定企业的财政拨款数量和国家的参股范围，而其他相应政府部门负责企业的经营管理。政府通过以下三种方式控制国有企业：一是决定企业的领导层（董事长、董事）；二是向企业派驻国家稽查员和主管部门代表，监督国有资产的经营情况；三是掌握重大投资、收入分配及价格制定等方面的决策权。议会主要起监督作用，审计院负责每年对国有企业的账目进行事后稽核，价差企业财务收支是否合乎规定，评估企业的经营绩效。另外，法国建立了一套完备的国有资产法律体系，内容涉及国家与国有企业的关系、国有资产的企业组织形式到国有资产的财务、税收、雇工、工资以及计划合同等各个方面，为政府的国有资产管理提供了法律的保障。

法国的国有资产管理的主要特点为：一是将国有资产分类管理，不同类别的资产采用不同的管理方式；二是采用政府、议会和审计院三重管理监督的模式，防止权力的过渡集中带来的种种问题；三是建立了完备的国有资产法律体系，为处理国有资产管理和监督中遇到的各类问题提供了法律依据。

1.3 德国以财政部为核心的管理模式

在德国的国有资产管理体制中，财政部处于核心地位。财政部负责审批国有企业的成立、解散、合并、股份购买与出售等重大资产经营决策措施，规定国有企业必须向政府提交的资产经营计划，如销售、投资、财务、人事、计划等，并以股东身份选聘联邦一级主要国有企业监事会成员，以及管理有关企业资金供给方面的事务。政府每年由财政部长主持召开一次联邦一级的国有企业管理部门会议，就国内经济状况、目标、存在的问题和财政政进行总结报告，并就国有企业发展问题进行讨论。

德国国有企业的最高领导和决策者不是董事会，而是监事会。监事会的成员包括股东代表和职工工会代表，两方人数相等。股东代表由财长选定，但主要来自私人公司的董事或经理、银行家和经济专家，政府官员很少。监事会主席由财政部长推荐，副主席由职工代表担任。监事会中职工代表由企业协商推选，但需报财政部审核。监事会的主要职责是：负责组建公司的董事会；讨论和审核董事会的重大决策；审核企业的中长期计划；听取和讨论董事会的报告，审核公司的经营状况等。总之，公司活动的重大问题只有取得监事会的同意，董事会才能做出最终决定。由上可见，德国财政部主要通过监事会控制国有企业，虽然财政部不直接管理企业，但通过对监事会成员的任免、控制资金的流向以及对企业财务的检查，对企业发展的影响力巨大。然而，德国的国有企业仍拥有相当大的经营自主权，无论是联邦政府还是州政府，其政策都是对其参股企业实施间接管理。企业的经营绩效主要是用市场指标来评价，而不是以实现政府政策目标所作出的贡献来评价。

德国的国有资产管理的主要特点为：一是国有资产的管理部门惟一，财政部大权独揽；二是财政部通过监事会监督和控制国有企业。

1.4 意大利以控股机构为核心的管理模式

意大利的国有企业按照经营方式和隶属关系不同，可分为四种类型：（1）国有自治公司，这类国有企业一般处于国家垄断行业，由相应的政府主管部门进行管理；（2）市政企业，这类企业一般是城市公共设施经营公司，大多数属于地方政府所有；（3）国有化企业，企业资本完全属于国家，经营方式与一般企业类似，但不是股份公司，由相应的政府主管部门管理；（4）国家参与制企业，即由国家控股公司以参股、控股方式管理的国有化程度不同的企业。这类企业基本上按照市场法则组织经营活动。其中，国家参与制企业是意大利国有企业的主要形式，也是意大利国有企业的特色。

在国有参与制企业的基础上，意大利形成了以中央专门机构综合管理国有资产所有权、各控股公司分散管理国有企业的管理体制。整个管理体制分为三个层次：上层是经济计划部际委员会和国家参与部，中层是各级控股公司，下层是从事产品经营的参与制企业。经济计划部际委员会的主要职能是制定控股公司的政策目标、检查计划的执行情况、审查控股公司提出的国家拨款申请、协调政府不同部门的政策等。国家参与部是意大利政府在1956－1993年间设置的，是意大利政府专制管理国家参与制企业的机构。其主要职能是通过各国有控股公司全面管理国家在各个经济部门参与制企业的股份；任免各国有控股公司的领导人、决定其董事会成员的组成；监督、协调本系统各部门的活动；为国家参与制企业确定总体经营目标和发展方针，保证国家经济政策的贯彻和政府规定的各项社会经济目标的实现。伊里（iri）公司、埃尼（eni）公司和埃菲姆公司是意大利的三大控股公司，其所有权完全归国家所有。它们的职责是负责管理国家拥有的企业股份，督促国家参与制企业执行政府只是，指导、协调企业的投资、经营和生产活动，向企业提供必要的财政支持、信用担保等服务，并保护企业的利益。国家通过控股公司购买或出售企业股份、行使股权，确保国有资产的保值增值。国家参与制企业具体从事生产经营活动，他们在市场上与私营企业处于同等地位。国家只参与企业总体经营目标以及对企业主要领导人的任免，除此之外的一切事务由企业自主决定，企业享有很大的经营自主权。

意大利的国有资产管理的主要特点为：一是国家管理和控制国有企业的方式和途经为通过控股机构来实现；二是意大利的国有企业主要以国家参与制企业为主，也即股份制是意大利国有资产的主要实现形式。

1.5 瑞典以议会为核心的管理模式

在瑞典，国有企业所有权由议会拥有，议会授权政府管理。1998年，瑞典政府在工业部内设立了一个专门行使所有者职能的国有企业局，从而基本上实现了政府的所有者只能与社会管理职能的分离。国有企业局编制13人，包括1个局长，7名对相应行业效益监督的高级投资经理。国有企业局对34家国有企业行使所有权，占全部国有企业总价值的85％，还有14家金融、房地产、博彩类国有企业由财政部行使所有权，另外12家国有企业分别由卫生部、文化部等行使所有权。国有企业局通过国有企业的董事会来实现对国有企业的管理，它要求国有企业必须按照上市公司的财务会计标准编制年度报告，并请专业人士对其业绩进行分析评价。

瑞典的国有企业分为两类。一类是肩负着特殊的社会职能的国有企业，政府对这些国有企业的要求是以最小的成本完成其社会职能。政府不要求它们追求社会价值最大化，但要求它们不能减少价值。第二类国有企业是没有社会职能、完全在竞争性市场环境中运作的企业。政府要求它们必须追求价值最大化，经济增加值必须大于零。

瑞典的国有资产管理的主要特点为：一是国有资产的管理权在议会，政府只是被授权管理；二是国有企业分类管理；三是国有企业具有很高的透明度。

1.6 日本类集权式的管理模式

日本的国有企业分为三类：直营事业、特殊法人事业和第三部门。直营事业是由中央政府或地方政府投资兴建并直接经营的国有企业；特殊法人事业是指由按国家特别企业法设立的法人经营的国有企业；第三部门是由中央政府、地方政府和私人企业共同投资建立的具有混合经济成分的过于企业。其中以特殊法人事业为最多。

日本的国有资产管理模式是一种类集权式的管理模式。主要内容包括：国有资产的管理机构由执行机关、咨询机关和监察机关组成。执行机关是直接执行国有资产管理事务机关，由各个政府主管部门和大藏省组成，大藏省是国有资产的总辖机关。咨询机关由国有资产中央审议会和地方审议会两级组成，负责回答执行机关的询问、提出建议。监察机关负责对国有资产在运营、处置、管理等方面的监督。对国有资产，大藏省主要行使收益权，主管省厅行使经营者选拔与重大决策权。在进行民营化改革前，日本的国有企业实行的是行政机关直接经营的国有企业组织形式。由政府主管部门决定企业的人事任命，国有企业的工作人员受国家公务员法的约束。尽管各个企业有独立核算的财务会计制度，但在财务处置上收到政府的严格控制和监督。企业预算的制定、执行、结转以及资金的筹措、使用等方面，均需得到主管大臣的许可，利润部分需全部上缴国库，未经批准企业不得动用，亏损由政府弥补。

日本的国有企业大多数是根据特别企业法设立，对国有企业的经营范围、承担的义务和责任，各管理机关的职权及权利行使方式都在法律的层面进行了规定。在立法的规范下，日本的相当一部分国有企业形成了由国家直接加以管理的广泛而有系统的组织性，这是其他国家国有资产管理所没有的特点。

日本的国有资产管理的主要特点：一是类集权式的管理模式，国有资产的管理都集中在中央；二是围绕国有资产的管理、运营建立了比较完备的法律体系，对国有资产依法管理；三是部分国有企业由国家直接加以管理。

2 对国外国有资产管理模式的总体思考

综合分析新加坡、法国、德国、意大利、瑞典和日本的国有资产的管理模式，不论它们的文化背景是西方的还是东方的，不论它们的民主制度是议会制的还是君主立宪制的，不论它们采用哪种管理模式，在国有资产的监督与管理中，它们都具有以下共同的特点：

1、明确国有资产管理的目的就是保值和增值。

各国在明确国有资产管理的任务时，都有一条底线，就是保值和增值。针对不同性质的国有资产，因为其在国民经济发展中的作用和任务不同，保值和增值的要求就不同。对于肩负着特殊的社会职能的国有资产，能够保持资产价值就可以了。而对于那些没有社会职能或者承担很少社会职能、完全在竞争性市场环境中运作的国有资产，仅仅保值时不够的，政府明确要求这些国有资产是以增值为目的。

2、 完全实现国有资产的所有权和经营权分离。

对于国有资产的所有权，顾名思义当然是国家。在以上几个国家的管理模式中，都有一个具体的部门或组织来代替国家承担或者扮演所有者的角色，以解决所谓的“所有者缺位”的问题。而至于经营权，各个国家则都采取了不同的方式，确保政府对于企业的经营活动做到监督但不干预，重大事项审核但不操控，鼓励自主经营但不失控。一般政府会通过董事会或者监事会成员的任命来监督国有资产的管理，而对于高级经理人员，则由市场法则来确定。

3、建立和形成了完善的国有资产监督管理的法律体系。

依法管理国有资产不仅是以上几个国家而且是发达国家的共同特征，国有资产管理的各个方面均有法律依据，从成立到运营、从权利归属到利润分配，甚至专门为某个国有企业立法，规范国有企业管理的各个方面。并且立法的层次比较高，一般由国会或国家的立法机构通过。国有企业的私有化也是在有关立法的指导下进行的。依法管理国有资产，不仅提高了管理的权威性，保持了管理的连续性，也明确划分了管理主体之间和管理主体与国有资产运行主体间的权利义务关系，确定了各自的职责边界和权利范围，使国有资产的运营具有稳定性。依法进行国有企业改革则提高了改革的透明度和可预期性。

4、在国有资产的管理中运用了分类管理方式。

从上面对各国国有资产管理体制的分析中，可以看出分类管理是各国管理模式的又一个共同特征。作为国有资产产权主体的国家，其行为目标具有多重性。国家的这些目标必然体现在国有资产的运行上。但是由于这些目标之间并不具有统一性，相互之间可能存在冲突，如盈利目标和就业目标的冲突。因此较好的方法就是对国有资产分类，使之分别承担不同的目标。国民经济中不同行业或部门的不同性质为国有资产的分类管理提供了客观的基础。社会公共产品的提供主要依赖于各类国家机构的运行，支撑国家机构运行的国有资产当然不能以盈利为目标，只能以提高社会福利水平为目标；基础设施和公共事业在国民经济中居于基础地位，具有较强的郑外部性和自然垄断性，在这些部门中国有资产的目标是在获取规模收益的同时，为社会提供高效优质的会参评和服务；在国民经济的关键和主导产业中，国有资产要担负起产业领导的责任，不能单纯追求盈利；在其他的竞争性行业中，国有资产只有盈利这一目标。所以，对国有资产分类管理，明确不同的追求目标，有助于增强管理的针对性，也有助于协调不同的政策目标，从而从整体上提高国有资产的利用效率。

3 国外国有资产管理模式在我国的适用

我国在国有资产的管理实践上，已经迈出了巨大的步伐，形成了以国资委为中心的管理体系，形成了“国家所有，分级产权”的国有资产产权归属模式。但是在我国的国有资产管理中，还存在很多很突出的问题。鉴于以上对于新加坡等国的国有资产管理模式的比较分析，以下几个方面的管理经验应适用在我国的国有资产管理实践中。

1、明确管理机构的职责

根据国有资产管理监督委员会（以下简称“国资委”）的职能叙述“根据国务院授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责”，也即国资委就是国家对于国有资产所有权的唯一代表。国资委对于国有资产享有占有、使用、收益和处分的权利，但是最根本的是国资委有使国有资产保值和增值的义务和责任。这是各个国家国有资产管理机构的相同职责。

2、建立完善的国有资产法律体系

国有资产法律体系的维护离不开健全的法律法规，各国在实践过程中都对这个问题进行了深入研究并在不断完善。相比之下，我国的国有资产管理立法较为滞后。《国有资产法》经历了数十年的时间还未出台。立法的系统性不强，层次也不高，缺乏应有的连续性和权威性。尽管国有资产改革已成为当今的工作重点，国有资产管理关系到国有资产的安全，但在立法上并没有作为重点。目前国有资产管理立法的最高层次是以国务院颁发的相关条例，其他有关法规全是一些部门规章。因此，要加强国有资产的监督和管理，必须重视国有资产的立法工作，提高立法层次，建立完善的国有资产法律体系。

3、健全监督机制

健全内部监督机制和外部监督机制来加强国有资产的监督。为了加强监督，必须健全一系列制度，用制度管权、管事、管人。要健全科学的国有资产业绩考核制度，建立国有资产经营预算制度，加强国有企业的审计制度，对于重大项目要加强监控，使国有资产的管理和运营始终处于主管部门的监控之下。同时要加强外部监管，可以通过对董事会或监事会人员的任命，通过对财务报告和项目审批等制度，通过不定期的外部审计和调查，通过新闻媒体等方式进行。

4、施行科学管理

国外的国有资产管理，不同程度采用了各种各样的科学管理方法，在我国的国有资产管理中应该大力推广。首先是分类管理的方法，考虑到不同的国有企业的行业性质和本身特点，应该制定不同的目标，采用不同的管理方法。其次是应该采用不拘一格的人力资源的管理方式，除了董事会或者监事会等重要职位任命以外，其余的高级经营管理人员，应按照市场的准则来进行招聘和选择。最后是因实行董事会制，以实现所有权和经营权的完全分离。一方面，采用董事会制可以使企业的经营权得到落实和解放，另一方面，通过董事会制可以加强对于国有资产的监督和管理，保证国有资产始终处于监控之中。

4 小结

通过新加坡、法国、德国、瑞典、意大利、日本等六国的国有资产管理方式和特点的比较分析，我们可以明确，对国有资产进行一个合理布局，建立一套行之有效的经营管理模式，并加以严格、完善的法律和制度保障，是国有资产保值增值的必要保证。这些国家的经验，有很多在我国可以适用，有利于我国国有资产管理水平的提升。

 

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