今年是“十二五”的开局之年。从上半年的情况看，改革在多方面有一定进展，有的领域还有所突破。总体来看，目前的改革仍处在：工作部署多，落实并取得实效的少；一般性改革有所进展，深层次改革难以有新的突破。

　 　为什么“十二五”开局之年改革仍未突破困境？这是因为，随着内外环境的变化，当前的改革面临着更为复杂的形势和挑战：第一，这些年的高增长掩盖了许多深 层次的体制机制问题，由此弱化了改革力度，使某些改革实际上处于可有可无的状态；第二，对形成宏观经济波动中的体制问题研究解决的不够，一些重大改革存在 着久拖不决或决而不做的问题；第三，协调各方面利益关系的改革难度明显加大，改革处在缺乏共识、动力不足的困境。在这个特定背景下，的确到了需要以更大的 勇气和决心，实现“十二五”开局之年改革的破题。

　　一、以转变发展方式为主线的改革需要破题

　　经济发 展方式转变的成败系于改革。如何以改革突破现有的经济结构和体制障碍，是“十二五”改革、也是今年改革的重点所在。“十二五”规划纲要和今年改革重点工作 部署都强调推进转变经济发展方式的改革，目标和方向是很明确的。从现实来看，我国确实到了从改变生产关系、做大经济总量转向改变经济结构、建设消费大国的 历史拐点。由此，“十二五”要把改变经济结构、形成公平与可持续的科学发展，作为改革攻坚的重要目标。 “十二五”能不能初步实现由投资主导向消费主导的 转型，既是转变经济发展方式的成败所在，也是改革攻坚的重点所在。

　　投资-消费失衡已成为经济生活和经济运行中的突出矛盾。虽然最近一两年消费率有所回升，但当前实际消费增速又出现了回落迹象，居民消费倾向尚未明显改善。这使经济增长被迫更加依赖于投资出口，进一步增大了经济生活和宏观经济运行的矛盾。

　 　消费率持续下降的深层次根源是体制因素。这些年来，经济生活面临的突出矛盾是：GDP增速很快，消费率不升反降。产生这个问题的深层次原因在于，以做大 GDP、国富优先发展为主要特征的政府主导型经济增长方式，使国家生产能力的增长快于居民消费能力的增长，并不断拉大贫富差距。应当说，改变投资-消费失 衡，的确有一个发展导向的问题，即要从追求GDP总量导向转向国民收入导向，从国富优先的发展导向转向民富优先的发展导向。

　　如果相关 政策和改革到位，“十二五”有可能初步实现从投资主导向消费主导的转型。力争用五年左右时间，把消费率从48%提高到55%左右，把居民消费率从35%提 高到45%左右，就能初步形成消费主导的基本格局。为此，迫切需要把提高消费率作为“十二五”改革专项规划的重要约束性目标。

　　二、以拉动消费为重点的相关改革需要破题

　　“十二五”时期，拉动居民消费重在推进相关改革。这是因为：收入分配制度改革之后，中低收入者的消费能力难以得到有效提升；公共服务体制建设滞后，广大社会成员在教育、医疗等方面个人支出过大，影响了消费预期，挤压了私人产品消费。为此：

　 　年内应当尽快出台收入分配改革方案。这项改革，不仅社会各方面的期盼非常大，而且对拉动消费具有决定性影响。当前，这项改革已箭在弦上，不得不发，而且 要发而有力。（1）我国劳动报酬已经到了一个拐点。应当进一步完善劳资协商机制，适当提高劳动者报酬和最低工资标准。（2）确立“十二五”城乡差距、行业 差距等收入分配差距控制目标，以及扩大中等收入者占比的目标。（3）进一步规范收入分配秩序，采取措施治理灰色收入，实现财政预算和国有资产管理透明化， 为中长期收入分配治理奠定重要基础。

　　加快推进城乡基本公共服务均等化进程。（1）建议年内出台“十二五”基本公共服务均等化全国性规 划。（2）继续加大基本公共服务投入力度。根据我们的测算，未来5年，要初步实现基本公共服务均等化，中央及地方财政大概需要投入15万亿到20万亿元。 从中央和省两级财政的综合情况看，只要下决心调整财政支出结构，这个投资规模是能够做到的。（3）重点推进教育医疗体制改革，尤其是公立医院改革要有实质 性突破。（4）推进以公益性为目标的事业单位改革。不久前出台的“事业机构改革方案”是个好文件，问题在于：首先，要把事业单位改革与基本公共服务体系建 设相结合，统筹考虑；其次，要有推进力度，在未来的2-3年切实有所突破。

　　加快推进农民工市民化进程。“十二五”总体上解决有条件的农民工市民化的时机、条件成熟，建议年内应当出台国家层面的行动方案，促进这项改革的实际突破。

　 　加快城镇基本住房保障体系建设。在加大保障性住房建设的同时，需要注意的问题是：（1）基本保障性住房建设中要明确土地、政府投资等约束性指标，切实加 强监督、监察。（2）防止基本住房保障体系建设走形变样，以及由此引发新的社会矛盾。（3）研究出台基本保障性住房的相关管理制度，包括后期管理、政府监 管等。

　　三、“十二五”某些重大改革问题需要破题

　　解决投资-消费失衡，拉动居民消费，既需要解决某些急迫解决的突出问题，也需要研究解决深层次的重大改革问题。

　 　以扩大消费为重点的财税体制改革需要破题。从扩大消费需求、加快转变经济发展方式的要求看，当前宏观税负偏高，财税体制改革严重滞后。建议在今明两年， 尽快出台并启动新一轮以民富优先发展为目标的财税体制改革。按照基本公共服务均等化的要求调整中央与地方的财税关系，破题地方土地财政的依赖问题。“十二 五”末期努力实现各级政府事权与财力的基本平衡。

　　以公益性为重要目标优化国有资源配置的改革需要破题。基本的判断是：公共产品短缺取 代私人产品短缺已成为我国经济社会发展的突出矛盾。在这个特定背景下，不能继续把更多地国有资源用在做大GDP上，应下决心把一部分国有资源配置在公共服 务领域。今明两年，应在加快研究的基础上，尽快出台进一步优化国有资源配置的改革方案。同时，加大对国有垄断行业收租分红的力度，用于补充基本公共服务投 资。这应当成为“十二五”改革规划的重大课题。

　　以政府转型为主线的行政体制改革需要破题。“十一五”时期，行政体制在大部门体制改革 等方面有一定进展，但与加快转变经济发展方式的要求还有明显差距：（1）经济运行中的政府主导，有明显强化的趋势，市场在资源配置中的基础性作用受到一定 程度的削弱。（2）市场监管体制和市场流通体制改革的滞后，反映出政府市场监管中的责任缺位、监管体制的低效率，以及市场流通环节的某些秩序混乱。（3） 政府自身利益倾向日趋突出，行政成本膨胀等问题不仅有禁无止，而且有进一步扩大的势头。

　　加快以政府转型为主线的行政体制改革，是“十 二五”加快转变经济发展方式和改革攻坚的关键和重点。建议今明两年需要提出下一步行政管理体制改革的专项规划。例如：（1）加快完善中央、地方公共职责分 工体制，进一步加强中央对地方的行政问责。（2）按照十七届二中全会的要求，努力建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力规范运作机制，有 效地规范部门利益。（3）切实加强政府自身建设与改革，在公车改革、削减行政支出等方面尽快取得实质性突破，提升社会各方面对行政体制改革的信心。（作者 系中国（海南）改革发展研究院院长）