“五下乡”工作法 主动就审到农村

图为信访人向北京市第二中级人民法院赠送锦旗。

　　一、背景与起因

　　农村土地承包纠纷案件是民四庭负责审理的主要案件类型之一，该类案件涉及基层群众切身利益，矛盾冲突激烈，容易引发社会不稳定因素。为了啃下这块硬骨头，近两年来，民四庭党支部按照建设服务型基层党组织的要求，创立了审理农村土地承包纠纷案件“五下乡”工作法，法官的足迹遍布了辖区几乎所有涉案的偏远乡村，有力地促进了社会主义新农村建设和农村土地承包经营权的流转，保护了村民的合法权益，维护了农村的和谐稳定。农村土地承包纠纷案件因当事人自身特殊性和矛盾纠纷的特点而成为法院审理的案件类型中难啃的一块硬骨头，概括起来审理此类案件有“四难”：

　　一是当事人举证能力弱，查清事实难。大多数村民的法律意识比较单薄，缺乏直接的证据证明自己的诉讼请求或支持自己的抗辩意见。另外，农村又是一个熟人社会，了解情况的经手人、负责人不愿出庭作证甚至作伪证。再加村民诉讼能力和法律认识能力上的缺陷，都导致了依职权收集证据和查清案件事实成为法官面临的棘手问题。

　　二是案件当事人矛盾尖锐，调解解决纠纷难。农村土地承包纠纷对村民的切身利益有着极其重大的影响，特别是在涉及农村集体经济组织或村委会要求解除合同收回发包土地、土地承包经营权流转、承包地征收补偿费用分配等纠纷中，双方当事人为了巨大的经济利益冲突尖锐，立场根本对立，案件调解解决的难度极大。

　　三是涉及众多当事人利益，维护稳定难。农村土地承包纠纷往往在其地缘范围内有一定的普遍性，这就导致了利益冲突的聚合性，一旦处理不当容易引起矛盾激化，特别是如果村民败诉又没有得到安抚的情况下，往往引发群体性上访和越级访，甚至造成群体性事件。

　　四是纠纷产生原因复杂，案结事了难。农村土地承包纠纷的背后往往既有历史的原因影响，也有现实的利益交织。有的案子虽然了结了，但纠纷还有可能继续并以其他诉讼或非诉讼的形式表现出来，引发长年累月的诉讼。案易结，事难了，这几乎是所有农村土地承包案件的共同特点。

　　二、主要做法与经过

　　为了解决法院审理农村土地承包案件的“四难”问题，民四庭提出了“五下乡”的工作方法，即在农村土地承包纠纷案件出现以下五种特殊情况时，法官主动下乡就审，这五种特殊情况是指：一是当事人人数众多的群体性纠纷案件；二是当事人因身体健康原因无法来法院参加庭审的案件；三是当事人路途遥远或农忙时节不便来法院参加庭审的案件；四是对某一类纠纷的处理可以起到示范性作用的案件；五是当事人矛盾对抗激烈、存在不稳定因素的案件。

　　实施“五下乡”工作法，达到“四个有利于”的目的

　　一是有利于减轻当事人的诉累。对身体不便或路途遥远的当事人法官直接将巡回法庭进驻村里，减少了当事人的奔波劳碌；对于举证困难的当事人，法官直接实地勘察、就地走访、就近传唤证人出庭作证，既对当事人举证进行适当指导，又减轻了当事人的举证压力，得到了村民的真心拥护。对于可以当庭宣判或需要下乡宣判的案件，合议庭在巡回审判中还直接进行当庭宣判或者下乡宣判，并在第一时间为当事人答疑解惑，缩短了裁判文书送达的时间，提高了案件的审理效率和裁判结果的可接受性。

　　二是有利于查明案件真实情况。通过下乡就审，法官从坐堂问案转为实地办案，一方面可以深入田间地头进行现场勘查，掌握涉案农村土地面积、位置、肥沃程度、取水是否方便等基本情况，通过实地取证，弥补当事人举证能力的欠缺；另一方面法官主动依职权去相关部门调查取证、走访了解情况的知情人，教育证人如实向法庭作证，排除对证人作证的干扰，了解纠纷产生的来龙去脉，为彻底查清全案的事实打下坚实的基础。

　　三是有利于彻底化解矛盾纠纷。通过下乡就审，法官邀请当地党委、政府、村委会甚至有威信的村民代表协助调解，在法院主导下，充分整合各种调解资源，引导当事人在自愿基础上达成调解协议，一揽子解决矛盾纠纷，并督促调解协议的履行，积极开展调解代执行工作，彻底消除后患。对于村委会或农村集体经济组织因农村土地承包与村民发生的纠纷，法官下乡就审可以充分听取当地村民的意见，增强司法的公开透明性，规范村委会或农村集体经济组织不作为、乱作为的行为，做好村民的安抚和维稳工作，也有助于预防矛盾升级和群体性信访的发生。

　　四是有利于在农村进行法治宣传。法官下乡就审，以案说法，一方面通过具体案件的审理发挥典型案件裁判的教育、评价、指引、示范作用，向案件当事人、当地村民、村委会普及法律知识和法治观念，明确政策的导向和司法的态度；另一方面通过裁判的辐射效应和导向作用为当事人的行为提供稳定而明确的预期，引导当事人主动遵守农村土地承包法律法规和国家有关农村土地承包的基本政策，避免不必要的纠纷，并为类似纠纷的处理提供可以参考的案例。

　　三、成效与反响

　　一是有效化解了大量的矛盾纠纷。两年来，民四庭党员法官审理了农村土地承包纠纷案件近600件，调撤案件150余件，化解了农村土地承包群体性纠纷20余起，通过法官的不懈努力，农村土地承包纠纷案件的调撤案件数量和调撤率不断提高，对于判决结案的案件也让当事人赢得有理有据，输的明明白白，并充分做好判后答疑和安抚维稳工作，将大量的矛盾纠纷化解在了基层，修复了村民之间、村民与农村集体经济组织和村委会之间的社会生产生活关系，有效实现了案结事了人和。

　　二是促进了社会主义新农村建设和农村土地承包经营权的流转。近年来，北京市郊区县大规模开展社会主义新农村建设和农村土地承包经营权流转，民四庭党员法官通过下乡就审开展能动司法，积极发挥司法裁判的导向作用，引导农村各利益主体在法律和政策的框架内找到利益的平衡点，推动社会主义新农村建设和农村土地承包经营权流转的顺利有序开展，为京郊农村经济的快速发展保驾护航。

　　三是规范了农村集体经济组织和村委会的行为。民四庭党员法官充分发挥司法的能动性，在审理农村土地承包纠纷案件中妥善纠正农村集体经济组织和村委会的不当行为，积极向有指导农村基层自治组织工作职责的区县人民政府、乡镇人民政府发出司法建议，规范农村基层自治组织的行为，从源头上减少农村土地承包纠纷，保护村民的合法权益。民四庭在向北京市平谷区政府发出的一份关于农村集体经济组织登记不规范的司法建议得到了平谷区政府的高度重视，平谷区政府认真回函详细阐明问题产生的原因和政府相关部门的解决措施。

　　四是有力进行了普法宣传和法治教育。通过下乡就审，法治观念深入人心，司法被选择作为解决农村纠纷的最重要方式，司法裁判的教育、评价、示范、指引作用越来越受到农村居民的重视和认可，从而为农村各利益主体确立了一套有形的、可预期的、稳定的行为规则，增强了农村居民对法律的理解和认同，推动了农村的社会主义法治进程。