“十二五”规划把推进基本公共服务均等化作为各级政府的一项重要任务，笔者认为，有三个问题需要进一步研究和纳入政策考量。它们分别是：夯实基本公共服务均等化的财政基础；使基本公共服务均等化在更大程度上成为中央政府缩小全国范围内城乡差别、地区差别的宏观社会政策；在推进基本公共服务均等化过程中及早处理好公平与效率的关系问题。
着力解决支持基本公共服务均等化的地区财政能力问题
基本公共服务均等化就其实质来说是财政体系建设问题，而不是服务本身的问题。随着公平理念深入人心，必须及时考虑均等化的财政体制问题。
基本公共服务均等化最初是作为推动财政体制改革的目标提出的。无论从“十一五”规划纲要，还是《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，以及党的十七大政治报告等文件来看，基本公共服务均等化的核心问题是财政体制改革和中央与地方政府的责任划分，而且越来越强调中央财政转移支付体制及其重要性，以及地方政府在公共服务供给中的责任。
从国际经验看，各国在提及基本公共服务均等化战略时多强调财政能力或需求均等化。这主要在于，即便是强调基本公共服务均等化，也要通过财政能力均等化来实现。因此，基本公共服务均等化在提法上更具有战略意义和政治意义，而财政能力均等化则具有政策意义和操作意义。不论在何种意义上，财政均等化是基本公共服务均等化的手段。例如，在加拿大宪法中，均等化概念是非常原则性和一般性的，它主要体现的是宪法承诺。加拿大宪法承诺联邦政府确保各省财政均等化。居民福祉平等、机会均等和基本公共服务的可及性是均等化的目标，而省级财政均等化才是手段。均等化并不是直接把居民个人放在平等的财政地位上，而是把省政府放在更平等的财政地位上，赋予省政府具有均等提供基本公共服务的财政能力。加拿大主要是通过建立省级政府财政支出能力均等化来为所有居民提供品质适度的基本公共服务。再如澳大利亚，虽然它的基本公共服务供给情况比加拿大略微复杂，但政府的转移支付办法基于联邦基金委员会提供的建议，其核心原则是：“如果每个州从自己的税收来源获得相同的财政收入和承担相同的事务，并且效率一样，每一个州就必须与其它州一样，被赋予提供相同标准服务的能力”。其他发达国家的规定和做法也都大同小异。
因此，“十二五”时期，强调基本公共服务均等化，必须强化改革和完善财政体制的作用，加大改革和完善财政体制的力度。这也是党的十六届五中全会以来包括十七届五中全会在内的一贯思想和理念。
使基本公共服务均等化在更大程度上成为中央政府的宏观调控政策
宏观经济调控是中央政府行使的职能，其实，也可以把实现基本公共服务均等化作为中央政府在公共和社会发展领域的宏观调控手段，以解决地区差别、城乡差别和社会差别等重大问题。
（一）基本公共服务均等化首先是中央政府的政策
像中国这样一个有五级政权的国家，划分各级政权在公共服务供给中的角色尤为困难。理顺政府间的关系是个大问题。“十一五”期间各地积极推进基本公共服务均等化或者基本公共服务中的某一个具体项目，如人人享有基本医疗等，鼓励地方政府关注民生，这都是值得称赞的。但是，中央政府有关部门应该考虑这种由地方政府各自为战所导致的地方社会发展不平衡及其对全局发展带来的深远影响。也正是在这个意义上，要特别强调基本公共服务均等化实施过程中的中央政府的角色和作用。
目前我国形成非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化，中央财政收入和支出占整个国家财政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排，各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等方面的事权划分不清，责任不明，中央政府有关政策文件在涉及政府间关系问题上过于模糊，不利于政策实施。现在的基本情况是，上级政府把财权和财力的重心往自己的层级中提升，把事权和责任的重心往下面的层级转移，结果造成中央政府在分税制后，自然要提高中央占整个财力分配的比重，来履行中央政府转移支付、支持中西部、农村地区以及经济欠发达地区的职能；省级和市级财政作为地方财政的上一级政府，也往往着力提高自己在财政分配中的比重，最终苦了基层财政，主要是县乡财政。而县乡政府往往是基本公共服务的直接提供者。特别需要指出的是，政府缺乏在农村基本公共服务领域的投入，且各地差别巨大，在认可各地自行解决各自问题的前提下，其结果只能是造成更大的不均等。
另外，我国业已形成的转移支付制度还不完善，由于标准不明，各项转移支付缺乏可靠的核算依据，转移支付形式过多，导致转移支付管理分散，具有财政能力均等化意义的“一般性转移支付”规模不合理，作用不明显，建立在中央与地方事权划分不清基础上的专项转移支付缺乏科学分配依据，种类繁多，在整个中央转移支付中的比重偏大，申报方式随意，分配方式不规范，加上省级以下财政转移支付制度建设落后，很难达到预期目标，甚至造成大量资源浪费。
（二）均等化是国家确保统一和国家安全的手段
以加拿大为例，通过实行均等化制度来确保联邦国家的统一。按照有关法律，加拿大10个省级政府要各自承担省内的教育、卫生和社会服务等基本公共服务的供给。20世纪 30年代世界经济出现大萧条后，导致加拿大一些省份陷入财政困境，没有足够的税源来确保法定的基本公共服务供给，特别是一些工业欠发达省份根本就没有能力提供与发达省份相同的法定基本公共服务。于是，欠发达省份只好求助于联邦政府。为了帮助这些省份，加拿大政府于 1937年建立了处理各省关系的委员会。该委员会成立后，便在全国各地，甚至在一些小城镇开展听证活动，广泛听取包括利益相关者在内的全体社会成员的意见，并在联邦政府设立国家协调基金，对那些没有能力为本省居民提供基本公共服务的省份给予财政援助。这是加拿大最早的均等化尝试。第二次世界大战后，加拿大联邦政府的均等化措施越来越正规化、制度化，联邦政府于 1957年建立了财政均等化项目，1982年将其纳入宪法。按照加拿大人的理解，他们生活在一个具有宪法意义的联邦制国家，均等化是联邦政府确保每个省有能力提供基本公共服务的工具。
加拿大的案例也启示中国，我们是一个发展中的大国，地区差别、城乡差别和社会差别问题突出，中央政府应在这些领域发挥宏观调控作用，并使地方政府在促进基本公共服务均等化中发挥供给主体作用，同时，也要发挥中央政府的协调作用。与地方政府政策比较，中央政府的政策更具战略性、全局性和长期性。以地方政府为主体的促进基本公共服务均等化主要还是落脚在个体的公平发展上，而以中央政府为主体的基本公共服务均等化政策则落脚在城乡和地区公平发展上。必须发挥中央在跨省或跨地区中的重要作用，确保国家利益项目得到保护和优先领域得到重视。
在推进基本公共服务均等化过程中及早解决公平与效率的关系
从国际经验来看，各国在推进基本公共服务均等化进程中并非一帆风顺，遇到了不少问题，有些值得我们借鉴，其中之一就是如何处理公平与效率的关系。
（一）均等化是一把双刃剑
回顾历史，均等化原则自产生之日就存在争议。有人认为，在这种制度安排中，平等会被效率低下抵消，它在人们之间均等了基本公共服务的质量，却减少了人们对富裕追求的内在动力。也有人认为，均等化的理念是比较容易理解的，但实现这个理念的机制却不太容易建立。事实上，由于财政收入来源计算等技术问题，均等化在加拿大的实施并不顺利，在一些省份的运行也不平衡，甚至一些发达省份抱怨受到了欠发达省份的盘剥。也有人把基本公共服务均等化作为福利国家的特征之一，认为实施均等化可能会给政府带来巨大负担，等等。
另外，从计算方式上来说，即便是在加拿大这样的国家，计算各省的公共服务供给状况，也缺乏必要的方法和数据，人们主要是依据各省的人均财政收入来确定均等化的。不过对此也有人提出异议，主张必须考虑各省的服务需求和服务成本，在此基础上建立一套更科学的宏观标准和计算方法。德国的经验也表明，试图为全民提供基本生活的福利国家并不能在全国不同的区域建立完全相同的公共服务，财政均等化只能提供基本相似的公共服务。在国家均等化政策之外的不平等，只能依赖于地方的投入和发展项目。
（二）把提高公共部门效率放在重要位置
公共领域在中国是一个新领域，但在国际上已经有很长的历史。围绕着公共领域的作用和运作方式，20世纪曾发生了一系列的争论，进行了一系列的探索，其核心是围绕着公共部门的效率问题，尤其是曾有过对公共部门的规模和能力的批评。对于政府的批评主要表现在三个方面。一是认为公共部门太大，消耗太多资源。一些国家，如西班牙、意大利、德国和瑞典，甚至消减政府支出。历史上，这些国家的公共部门的确较大。二是认为政府介入的领域太多。面对这些批评，许多国家把公共服务转交给私人部门。三是认为效率太低。这些批评在20世纪90年代后期开始退却。人们对政府的角色大加赞赏，包括曾经主张消减政府作用的世界银行和国际货币基金组织，也改变了他们的腔调。《1997年世界发展报告》强调了政府在公共服务供给中的作用，而不是一味地主张消减政府。
发达国家遇到的问题，将来我们也可能会遇到。这些经验和教训值得我们在“十二五”时期推进基本公共服务均等化过程中深入思考和借鉴。通过推进基本公共服务均等化加强政府自身改革和建设，完善社会治理体系。在基层层面上，是很难把公共服务与社会治理割裂开来的。减轻政府在公共领域负担的和提高其服务效率的办法之一是吸引社会组织参与公共服务体系建设。这些都需要未雨绸缪。
