李雪峰：美国应急管理规程体系建设的启示

　　应急管理规程体系，或规范文件体系，是政府颁布的战略、框架、指南、手册等规范性文件的总称。完善的规程体系是规范化管理的前提。9 11事件以后，为了推进国土安全与应急管理系统建设，美国政府启动了以开发《全国突发事件管理系统》、《全国响应框架》等为核心的应急管理规程体系建设工作，开发了大量工作指南、手册和应用工具，建设了信息化的规程及其应用工具共享平台，并通过财政支持等激励手段推动全国各地采用上述规程和应用工具。2011年，在总结以往经验教训基础上，美国联邦政府又启动了新一轮的应急管理规程体系建设工作，其主旨是以全社会应急管理能力建设为核心，全面重新梳理有关规程（有400多人直接参与这项工作），力图建设一个更加整合、规范、有效的现代应急管理系统。

　　美国政府的上述工作的长处是注重顶层设计，有关文件和方法工具实用性强，规范化管理工作推进扎实，通过持续改进不断完善有关规程和实际做法；其不足是有关文件过于繁琐，有的文件变化过于频繁，使得地方难以适应。本文将重点探讨其规程体系建设的长处，并借鉴其做法，提出我国建设应急管理规程体系的思路。

　　一、美国应急管理规程体系建设的基本特点

　　（一）以政治要求为起点

　　无论是9 11后的应急管理规程体系建设，还是2011年开始的新一轮规程体系建设，都是以总统政策令为起点的。

　　2003年，小布什总统签署《国土安全第5号总统令》，要求开发《全国突发事件管理系统》、《全国响应框架》。紧接着，《国土安全第8号总统令》对于加强全国应急准备工作提出了一系列具体要求。这两个总统令为规范和整合全美应急管理规程体系指明了方向。

　　2011年，鉴于美国安全形势和应急管理工作需要，奥巴马总统颁布《第8号总统政策令》，明确提出要重构全国应急准备规程体系。在这一政策令中，较以往更加突出了以能力建设为核心的应急管理体系建设的目标。

　　（二）以能力建设为目标

　　美国注重应急管理能力建设。在《国土安全第5号总统令》的指导下，国土安全部于2007年颁布了《目标能力表》。表中提出37项核心能力，供风险评估、计划、培训、演练、工作评估等使用。这些能力分为5类。

　　通用能力：规划、沟通、社区备灾和参与、风险管理、情报和信息共享与传播；

　　预防（恐怖主义）领域能力：信息收集与识别指标和警告、情报分析和生产、反恐调查和法律措施、CBRNE（化学、生物、辐射、核和加强型常规武器）检测；

　　保护领域能力：关键基础设施保护、粮食、农业安全和保护、流行病学监测和调查、实验室测试；

　　响应领域的能力：现场突发事件管理、紧急行动中心管理、关键资源物流和分配、志愿者管理和捐款、响应者的安全和健康、应急公众安全、动物疾病紧急支援、环境健康事宜、爆炸装置响应行动、火灾事件响应支持、大规模杀伤性武器和危险材料响应与去污、公民疏散和临时安置、隔离与检疫、搜索和救援（陆上）、应急公共信息和警告、人员应急分流和入院前急救、民众照顾（住所、饮食和相关服务）、遗体管理、医疗需求激增的应对、医疗用品管理和分配、大规模预防；

　　恢复领域能力：建筑物损伤评估、生命线修复、经济和社会复苏。

　　《目标能力表》对每一项能力都有数十页描述，整个文本达588页。其中，针对每项能力都详细描述了其定义、产出、与《全国响应框架》中相关功能的关系、对完成相关任务的贡献、在应急管理过程中发生作用的流程图等。

　　2011年，在《第8号总统政策令》的指导下，国土安全部颁布了新的战略指导性文件——《应急准备目标》，其中又提出了与前述27项能力大同小异的31项应急管理能力目标。

　　（三）以机制建设为核心

　　2004年，在《国土安全第5号总统令》的指导下，国土安全部颁布了《全国突发事件管理系统》。该文件是迄今为止最为全面、权威地阐述全美应急管理机制的规程。作为其核心内容之一的《突发事件指挥系统》文件更是日益成为全国通用的指挥体系标准。此外，《全国响应框架》则具体规定了在重大突发事件来临时，联邦层面的响应机制。

　　2011年，为了加强应急准备工作，《第8号总统政策令》把应急准备工作重新定义为5个方面：预防、保护、减除、响应、恢复，并要求针对每个方面，分别制定具有总体体制机制规范性质的框架。国土安全部据此重新审视《全国响应框架》，将其拆解、充实为《全国预防框架》、《全国保护框架》、《全国减除框架》、《全国响应框架》、《全国恢复框架》等5个《框架》。

　　各《框架》文件内容包括：（１）引言：该框架的目的和功能；（2）范围：面对的风险、使用对象、工作原则、与其他框架的关系；（3）角色与职责：公民、社区、民间机构、地方政府、联邦政府部门、总统等在这一领域的职责；（4）核心能力：在该框架领域培育相关核心能力的要求；（5）协调机制：界定全国层面协调机制和地方层面协调机制；（6）开发操作预案的指南：对开发各层级操作方案提出要求和建议；（7）框架维护与复审规定。

　　有了这5个《框架》，应急管理各项主要工作机制就更加清晰了。目前，这些框架文件都已草拟完成，并面向全社会征求意见。

　　（四）以一系列指南为支撑

　　为了指导全国应急管理的各项工作，美国出台了一系列指导性规范文件。2007年颁布的《国家准备指南》中对指导性文件体系做了说明。其中指出，“国家准备系统”的文件有两个层面：第一个层面有《国家计划场景》、《目标能力表》、《通用任务表》。这3个工具性文本是应急管理各工作环节都可以使用的计划与评估工具。第二个层面包括“政策与规范”，“计划与资源分配”，“培训、演练与教训学习”，以及“评估与报告”4个方面的几十个规范文件。这些文件有力支持了各级政府、各类组织和公民个人在应急准备方面的各项工作。

　　2011年，根据《第8号总统政策令》和《应急准备目标》的要求，国土安全部颁布了《应急准备系统》文件。该文件将全国应急准备系统重新划分为“识别和评估风险”、“估计所需能力”、“建构和维持能力”、“规划交付能力”、“证实能力”、“评估与更新”6个层面。在这一新架构中，各种规范文件被重新分级定位：第一级是跨这6个层面综合性文件，即《全国突发事件管理系统》；第二级是描述6个层面的文件，如体现规划交付能力的《全国计划系统》；第三级是某一个层面之下的文件，即各个专项计划或系统，如证实能力之下的《全国演练计划》；第四级是第三级文件之下的文件，如《全国演练计划》之下还有《国土安全演练与评估计划》。其中提到的文件，有的要继续实行，有的要修订，有的则有待开发。

　　（五）以综合性政策工具为支撑

　　为了使各项规程能够落到实处，美国政府采取组合性政策措施。其具体方法有：

　　提供培训支持。例如，针对《国土安全演练与评估计划》，联邦应急管理学院就开发了“专业演练师”培训证书课程，用以培养精通该规范文件使用的人才。

　　提供财力支持。根据美国联邦政府的规定，各地只有按照政府颁布的规程去做，才能获得相应的财政支持。例如，对于重大突发事件，只有当地方政府按照《国家突发事件管理系统》的要求进行处置时，才能够申请到联邦政府承诺的恢复重建经费。又如，各地只有按照《国土安全演练与评估计划》的规范进行演练开发时，才能申请到有关部门的演练补贴。

　　提供工具平台、交流平台、管理平台。仍以《国土安全演练与评估计划》为例，国土安全部围绕该规程，开通了具有多种功能的专用网站：作为工具平台，该网站上有各种演练工具，如模版、实例、演练素材等，可供下载；作为交流平台，各地可以将有关演练的文件和经验上传至该网站，供有关方面分享；作为管理平台，受资助的演练计划、演练总结等必须上传，联邦政府可以据此掌控重要的演练活动。