李进忠   郝静

 

胡锦涛总书记在2010年7月召开的全国教育工作会议上所指出，教育是国家和民族发展最根本的事业。优先发展教育、提高教育现代化水平，对实现全面建设小康社会奋斗目标、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家具有决定性意义。教育系统正从经济社会边缘走向经济社会中心。相对于物质资源，人力资源成为经济社会发展的第一资源；相对于人口数量，提高人的素质成了第一要务；在人的素质中，创新精神和实践能力是其重点。这对传统的教育观念、教学模式、学习方式、组织形式等都提出了巨大的挑战，教育系统要在新世纪的社会变革中有所作为，必须积极主动地适应对挑战，把握发展机遇，大力推进教育创新。

一、教育创新的内涵与基本特征

依靠自主创新提升国家的综合国力和核心竞争力，建立国家创新体系，成为世界许多国家应对国际竞争的共同战略选择。参考OECD的分类，国家创新体系包括知识创新系统、技术创新系统、知识传播系统和知识应用系统四个主要部分。教育系统在国家创新体系中发挥着知识供给、创新和传播的核心作用，扮演着着知识的生产者、使用者与扩散者的角色。教育创新是建设创新型国家的根本动力，具有基础性、先导性和全局性地位和作用，同时也是创新型国家建设在教育领域的实践创新和丰富发展。建设创新型国家既是教育创新的基本目标和方向，也为教育创新提供了发展条件和环境。从这个意义上来说，教育创新是国家创新体系的重要基础和有机组成部分，是以实现教育最优化、全面实施素质教育和培养创新型人才为基本价值取向，以遵循教育规律为根本要求，全面、系统、持续性的教育理论与实践的整体变革过程。教育创新具有三个鲜明特点：

（一）教育创新的系统性。教育创新系统是由多个主体构成的，具有特定结构和功能，并同外部环境不断进行物质、能量和信息交流的开放系统。“我们的目标就是尝试实质性的改革，在整个系统内始终通过持续地追求多层面的意义来实施变革，在教育改革系统所有的节点和核心的互补因素之间建立联系”。《教育规划纲要》着力强调了教育改革的系统性，涉及到六大任务，包括人才培养体制改革、考试招生制度改革、学校制度改革、办学体制改革、管理体制改革和扩大教育开放。只有整体设计、系统推进，才能合理配置创新系统中的各组成要素，有效协调各行为主体的创新实践，实现教育创新系统的最佳效率。

（二）教育创新的非线性。外部环境的动态性和不稳定性、技术和市场的不确定性以及教育创新系统内部主体的多元化，无疑增加了教育创新过程的复杂性，使得创新过程决不是一种线性的直线模型，而是非线性的网络模型。“我们应该把变革过程当作帮助实践者和变革设计者‘理解’计划、执行策略和实施监控的过程”。变革过程并非从创新起始点到下游终点的完美的线性顺序出现，而是产生于复杂系统的各种反馈循环之中。在一个阶段的事件有可能反过来影响前一个阶段所做的决定，变革过程往往以这种交互的方式推进。维持现状的力量是制度性的，改革创新需要破除长期积累下来的体制机制弊端，需要触动一些根深蒂固的既得利益。不要指望变革一蹴而就，太顺利的实施往往意味着没有太多的东西真正发生改变。

（三）教育创新的多层次性。“要把教育变革的动力理解成一种社会政治过程，这一过程涉及产生相互作用的所有个体的、课堂的、学校的、地方的、地区的和国家的各种因素”。教育创新系统在纵向上，包括宏观上的教育发展环境和体制创新，中观上的各级各类教育的协调融通与机制创新，微观上的学校在教育内容、方式、方法以及课堂文化、学校文化的创新；在横向上，又有知识创新系统、管理创新系统、市场创新系统和组织创新系统等等。无论是宏观的、中观的，还是微观的，知识创新还是管理创新，它们都是由许多要素构成。创新活动可以在个人、学校、地区和国家等各个层次上分别进行，而各个层次本身还有多种不同的组合，不同的组合又可以产生不同的创新效果。一场有效的教育变革创新，只有既得到学生、家长和广大教育工作者的支持，形成政府、学校和社会的良性互动，才能真正推行、取得成功。

（四）教育创新的多维性。教育创新发展是个复杂的过程，不是一种单一实体的活动。伴随着全球化和信息化，教育所依赖和所面对的时间、空间、场景、条件都将发生根本的变化，教育所处的社会环境从整体上变得更加复杂，更加多元，更富于变化，同时也意味着创生新的教育思想和观念，建立新的知识体系，探索新的教育途径和方式，构建新的体制机制的可能性大大增强。即使我们把对变革的分析限制在课堂教学创新这样一种最简单的层面上，实施一种新的项目或者政策都至少涉及以下三个维度：一是使用新的或修订后的材料的可能性（诸如课程材料或技术之类的教学资源）；二是使用新的教学方法的可能性（如新的教学策略和活动）：三是改变信念的可能性（如：特定的新政策或项目潜在的哲学假设和理论）。因此，仅从某个方面去确定教育创新显然是远远不够的，这需要我们从全局去认识、理解和把握教育创新发展的多维性,探寻教育创新的轨迹和规律, 最终推动教育科学发展。

二、构建科学规范的教育创新指数的必要性

教育创新是一项复杂而艰巨的系统工程。必须积极稳妥推进，做到统筹谋划，系统设计，循序渐进。在建设创新型国家大背景下，参照国际教育发展指标体系，编制科学严谨、实事求是、符合国情的教育创新评价体系是是落实和实施《教育规划纲要》的一项基础性工程，对于建立和完善国家教育基本标准，完善监测评估体系，提高政府决策的科学性和管理的有效性，推动教育创新和科学发展，具有重要的理论价值和现实意义。

（一）教育创新指数是国家创新指标体系的重要组成部分，进一步丰富了国家创新指标体系的内容

目前，我国的国家创新体系指标多侧重量化，如在《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》中，仅注重研究开发投入、科技贡献率和专利年度授权量和国际科学论文等数值，而对软指标重视不够。近年来，中国人民大学研制的中国发展指数，关于教育指数，仅选择成人文盲率、大专以上文化程度人口比例等数据，难以反映中国教育发展的全面状况尤其是质量状况。在建设创新型国家的时代大背景下，从我国的实际情况出发，在理论研究和实践经验的基础上，从宏观、中观和微观三个层面，研究和分析教育创新问题，探讨构建适合我国国情并可与国际接轨的科学规范实用的教育发展指数，研判我国教育创新资源的分布、教育创新产出的特点、创新型人才的培养、创新文化建设等方面的发展现状和问题，客观评价我国教育创新的能力与绩效，系统监测我国教育改革和发展状况，优化教育系统的发展环境，进一步推动创新型国家建设。

（二）构建教育创新指数是贯彻落实国家《教育规划纲要》，进一步落实政府责任的客观要求

教育创新指数是衡量教育改革和发展水平的重要标准。《教育规划纲要》明确了教育事业发展目标各级各类教育的入学规模、巩固率或毛入学率，主要是数量指标，缺乏质量和公平指标，没有体现教育发展的经济社会背景和投入情况，受教育机会、教育参与和教育进步，教育体系以及内在的结构、质量、均衡发展情况，促进创新的课堂文化、学校文化和社会文化情况，而这些指标的实现相对于数量指标的实现则艰难的多。政府部门要采取有效措施提升教育创新能力，就必须分析教育创新的动力系统和影响因素，研究教育创新能力的形成机理，对国家和各个地区的教育创新能力水平有一个比较清楚的判断和定位。构建教育创新指标体系有利于提高绩效评价工作的科学化水平，为我国教育创新和发展以及参与国际化竞争提供定位信息；有利于比较被评价对象的总体绩效，为政府管理部门管理和决策提供数据支持；有利于进一步量化和准确界定责任，为健全教育主体职责体系创造条件，加强和改进教育主体绩效责任。

（三）构建教育创新指数是促进学校发挥自身优势，实现科学发展的重要方式

各级各类学校尤其是高校推进教育创新和科技创新的重要力量。我国现有的各类学校排行以及单一的考试升学率已很难科学、准确地反映出各学校的教育创新水平及其在创新型国家建设中的地位和作用。教育创新应体现在教育观念、教育内容、教育方法、体制机制等方面。目前我国的教育指标体系主要还是教育事业内部的发展规模统计，缺少评价教育质量的有关指标，缺乏学生有关科目的学习成绩、学习态度和性别差异等方面的指标，对促进学校的教育创新作用不大。中国与大多数发达国家的国情和发展阶段不同，但同样处于创新推动发展和提升竞争力的关键时期。教育创新指标体系是对一个国家或地区的学校在教育创新方面的全面系统的综合评定，根本目的是通过评价更好地推动学校在教育观念、教育内容、培养模式和教育方式等方面的创新，解决影响和制约科学发展的观念、体制机制等方面的问题，促进教育发展方式的转变。

三、教育指标体系的研究现状

教育指标体系的研究和实践发展于现代化理论中的社会指标运动。二战后，以美国为主的欧美发达国家致力于研究出一种可供新独立的发展中国家学习的发展“新理论”——现代化理论，从时间过程、空间范围、领域特点、区域特征等方面提供示范和参考，逐渐从笼统的定性描述发展到明确的定量指标体系，并在上世纪60年代初步形成了关于社会、经济、政治现代化的多种权威评价指标体系。其中，教育现代化指标多是作为社会指标的附属指标。

随着教育国际化的发展，一些国际组织开始提出了一些衡量和比较各地教育发展状态的指标，逐渐形成相对独立的教育指标体系，为发展中国家确定本国教育发展的现状和方向提供了参照和借鉴。从受到的关注度和认可度看，比较有代表性的包括OECD教育指标体系、UNESCO教育指标体系、全民教育指标体系等。这些指标体系的评价视角在不同阶段具有不同的侧重点，从国家技术创新系统阶段强调技术创新、技术流动、政策创新到国家创新系统阶段强调知识的生产、传播和应用，再到国家知识创新系统阶段强调知识创新和知识高效应用，呈现出明显的阶段性特征。

对于教育创新水平的评价，各国学者对其进行了大量的研究。国外关于教育创新能力的测评研究，无论是从理论基础还是从实践操作看，既注重理论的先进性，又注重操作的可行性，更注重结果的可信性。我国学术界目前对教育创新的理论已经有了一些初步的研究成果，但并没有给出完整的分析框架，也没有建立起切实可行的评价指标体系，与国际组织和国外教育指标体系相比，我国教育指标体系理论基础薄弱，尚未跳出西方的理论框架且成果较少，主要集中于对国外教育创新理论进行翻译和整理，侧重于从一般理论层面对教育创新的内涵进行分析，基本上围绕教育理念的创新、人才观和教学观的创新、学校教育的创新、培养模式的创新、教育管理的创新等进行理论阐述；评价视角较窄，各指标之间缺乏逻辑联系和内在联系，其本身并没有一定的理论基础，同时也没有自己的理论分析框架，多是选择社会、经济、科技、环境的某一个或者综合几个角度出发对教育创新能力进行评价，并没有深入研究指标之间的互动关系，科学地体现教育与社会的交互影响；从综合评价方法的角度看，技术层面不够成熟，例如，反映教育产出与效率的指标薄弱；从国际比较角度来看，我国教育指标体系并未借鉴或采用联合国教科文组织制定的《国际教育标准分类》，从而使得国际横向比较功能偏弱。国内在理论研究和实证方面都还显不足，呈现出“理论研究领先于实践、总体研究多于局部研究、理论性强于操作性”的特点。由于缺乏完善的评价指标体系，很多对教育创新的评价研究表面化、泛化，导致理论不能服务于实践、理论与实践平行发展的尴尬现状。

四、构建教育创新指数的原则  

借鉴相关指标体系的原则和经验，如OECD教育发展指数强调：首先，这些指标要能反映那些在国家政策日程表上位居前列的相关教育问题，并且国际间的比较数据能够提供比国内的分析和评估数据更多的有价值的信息。其次，这些指标在尽可能保持可比性的同时，也需要考虑到各国的国情，尊重各个国家在历史的、体系上的和文化上的差异。第三，这些指标要简洁明了，但也必须足以全方位地反映教育现状。第四，一般来说指标体系要尽可能小，但是对各国面对不同教育问题挑战的政策制定者要提供足够有用的参考。构建我国的教育发展指数应坚持以下原则：

（一）教育指标框架必须注重整体性原则

教育创新是一个由多层次、多要素构成的复杂系统。各种国际教育指标体系都是在一定的理论和价值观取向基础上形成的一个整体监测系统。这种监测不仅反映在独立的每个指标数据上，而且也反映在指标与指标的关系上，科学地体现教育与社会的交互影响。从我国教育发展的现状特别是面临的主要问题出发，构建教育创新评价指标体系，要遵循教育规律，把握贯彻落实国家《教育规划纲要》这个主题、转变教育发展方式这个主线，选取的指标应能准确的反映教育创新的内在要求，具有整体性和系统性。

（二）教育指标体系必须坚持前瞻性和动态性原则

教育的可持续发展在教育指标体系构建上体现了对指标稳定性的要求。同时，教育系统也是一个和国家经济社会发展密切相关的开放系统，指标体系的设计要具有前瞻性，要考虑今后发展变化的可能。所以，既要利用静态指标反映教育创新的基础、现状和实力，又要利用动态指标体现教育创新发展的潜力、趋势和前景，为教育创新发展提供定量考察，适应当前国际教育创新发展的趋势。

(三)教育指标数据必须重视国际通用性和国际可比性

国际教育指标体系在指标的选取和统计资料收集上，既力求切合各国国情，更强调各国间的相互联系，非常注重国际通用性和国际可比性，同时还考虑到教育全球化等问题。例如，OECD非常注意加强与非OECD成员国在统计指标方面的合作、收集非成员国的统计数据并建立数据库。指标应具有统一性和可比性，同一指标的涵义、口径范围、计算方法等要始终保持一致，每个指标数据都要有可靠的资料来源，指标的计算方法要科学，指标的选择应该易于数据的采集和应用，具有可操作性。

五、教育创新指数的理论基础和指标体系

教育是在有形物质财富生产活动之上的无形财富生产部门，比较有代表性国际教育指标体系的构成大都遵循着“投入—过程—产出”这个理论分析模式，并随着相关理论的深化和发展需要对具体指标进行调整和细化。借鉴OECD、世界银行、UNESCO等教育指标体系的主要内容，并采用UNESCO所制定的《国际教育标准分类法》，按照贯彻落实国家《教育规划纲要》和实现教育发展方式转变的要求，我们着重从宏观、中观和微观三个方面构建教育创新指数：宏观上，教育与经济、政治、科技、文化等系统相互适应协调发展。教育要为经济社会发展提供人才和智力支撑。同时，经济社会发展要为教育发展创造良好的环境和条件；中观上，教育内部各系统、各要素相互协调，处在最优化的育人状态，教育法律、法规和政策和制度建设都必须体现教育创新的基本理念，实现各级各类教育协调融通发展，构建现代教育体系；微观上，教育自身的改革创新，遵循青少年发展规律，从教育思想、教育内容、教育方式以及课堂文化、学校文化等方面进行改革，促进学生发展。该体系包括宏观、中观和微观三个维度，设立七组一级评价指标。宏观维度包括A类：创新资源投入，B类：管理体制，C类：教育开放和国际化；中观维度包括D类：发展规模与结构，E类：教育参与和进步，F类：教育收益与社会产出；微观维度包括G类：学习环境与组织。每个一级指标下又设若干二级、三级指标。

A类:创新资源投入。主要是指人力资源、财力资源等，从教育机构的日常运转来看，财力资源是发展的物质基础，人力资源是发展的主体。该指标主要反映政府、社会、学校、学生家庭等多方面之间共同分担的责任。观测点包括: 

① 教育公共总支出和分配。反映总量和使用结构。

② 国家财政性教育经费占GDP的比重。反映相对比例。

③ 各级政府的财政统筹和转移支付支出。反映在政府办学为主的体制中，各级政府履行职责情况。

④ 各级各类教育中公共教育支出与社会投入的相对比例。反映投入来源渠道及变化趋势。

⑤ 各级各类教育中对家庭的公共补贴。体现教育公平。

⑥ 各级各类教育中生均教育支出。体现人均投入程度。

⑦ 教育从业人员总数和结构。反映人力资源总量和结构分配。

⑧ 各级各类教育生师比。体现教学效率。

⑨ 各级各类教育中教师的学历结构。反映合格率和教师专业发展水平。

⑩ 教师收入水平。反映教师社会经济地位。

B类：管理体制。建立现代化教育治理结构，是提升教育创新发展能力的关键。政府在为教育机构提供资金、人力投入的同时，需要制订合理的政策、开展规范的监管，建立遵循教育规律的管理体制。这些指标侧重软环境，但可以通过抽样调查得到相关数据。考虑到指标数据的可得性和实际操作性，选取以下观测点:

① 各级各类教育的学生学习满意度。反映人才培养模式是否多元、课程满意度、学习成就感等。

② 各级各类教育人才培养质量的社会认同度。反映人才培养机制是否灵活，人才评价制度、考试招生制度是否合理。

③ 民办教育占各级各类教育比例。反映多元化的教育发展格局。

④ 大学毕业生从事创业的比例。大学毕业生不但是就业者，更应是创业者，为其他人和社会创造更多就业岗位。这一指标也同时反映政府的支持程度和社会创新文化。

⑤ 高校的科技发明专利数量和转化率。反映教育在国家创新体系的地位和产学研的结合情况。

⑥ 每年留学回国人员数及变化。

⑦ 教育R&D经费支出占GDP比重。

⑧ 政策环境支持。包括促进创新的社会文化的满意度，反映对创新活动有推动和促进作用的各种政策、机制和环境的完善程度。

C类：教育开放和国际化。现代数字技术的飞速变革、知识全球范围的即时传播和应用、人才全球范围的流动与竞争，全球化已成为知识经济的重要特征，为应对挑战，把握发展机遇，必须推动和扩大教育开放。既包括人员、机构、项目等国际间开放交流，也包括从传统边界向无边界的开放。观测点包括:

① 出国留学的学生数量和分布。

② 接受留学生的数量和分布。

③ 教师国际间迁移率及高等教育中外国教师比例。

④ 各级各类教育中外合作学校数量和比例变化。

⑤ 中外合作办学项目的数量和比例变化。

⑥ 网络教育资源开发和应用比例。

⑦ 学校和社会公共文化资源共享水平。

D类：发展规模和结构。教育的健康发展、创新能力的提升必须依赖于教育内部各系统、各要素规模、质量、结构和效益的内在统一协调。观测点包括: 

① 儿童、青少年人口的相对规模。反映参与各种教育阶段的群体规模发展变化趋势。

② 各级各类学校学生在学数量。反映教育的总体规模和事业发展。

③ 高等教育毛入学率和毕业率。反映高层次人才的储备。

④ 高等教育各学科专业和层次学生比例。

⑤ 从业人员接受继续教育数量和比例。

⑥ 各级各类教育机构区域分布。反映均衡发展。

⑦ 分地区高等学校校均规模。反映区域竞争力。

⑧ 各级教育经费支出结构。包括人员经费、公用经费、经常费和资本支出比例。

E 类:教育参与和进步。反映各级、各类教育计划中就学和完成学业的现状与趋势。观测点包括: 

① 学前教育净入学率。

② 九年义务教育毛入学率和巩固率。

③ 九年义务教育阶段学生择校率。反映教育均衡发展和优质教育资源需求。

④ 区域内义务教育学校教师校际流动比例。

⑤ 女学生、少数民族学生、特殊教育群体及贫困家庭子女参与九年义务教育情况。反映弱势群体教育机会和公平。

⑥ 受过高中阶段及以上教育的比例。

⑦ 受过高等教育的比例。

⑧ 新增劳动力平均受教育年限。

⑨ 主要劳动人口平均受教育年限。

F类: 教育收益与社会产出。创新价值是教育创新系统运行的结果反映，应当具有可感性并能给社会发展带来利益，既是前一阶段创新价值结果的体现，是一个产出指标，又是下一阶段推动创新的投入指标。观测点包括:

① 15岁学生的PISA成绩。反映个体能力提升及未来潜在发展水平。

② 各种学历层次的劳动力的就业率和失业率。反映受教育程度与就业之间的关系。

③ 各种学历层次的劳动力平均收入水平。反映教育的经济收益。

④ 高校毕业生到新兴产业和高技术企业就业比例。

⑤ 高等学校知识创新基地数量。主要包括各级科技园、各级重点实验室、重点学科、工程研究中心等。

⑥ 三大检索系统收录的人均科技论文数。包括分层次，含被检索引用次数。反映理论创新。

⑦  每百万元教育投入产生的技术发明与专利。反映应用创新。

⑧ 来自企业的资金占高校总研究经费比例。

⑨ 教育的社会产出。包括经济发展水平、科技进步程度、国民素质提高状况、教育综合实力以及教育的国际竞争力等方面。

G类: 学习环境与组织。考察学校的环境和组织管理是否效，是否为学生提供了有利的学习环境，从而使他们能够将其精力用于学习等问题。观测点包括:

① 学生在教室里花费时间。反映教育机构强制的和计划的指导时间。

② 学生学习方式的个性化情况。

③ 班级规模。

④ 教师教学花费时间。反映教师工作时间组织情况和教师每年教学时间。

⑤ 教学方式的多样化情况。

⑥ 教师评价与影响。反映学校评定频率与类型以及教师对于他们收到的评定与反馈的认识以及对学校发展的影响。

⑦ 师生幸福度。

⑧ 教学秩序与安全。包括师生受各种法律保护的比率，教育组织中刑事案件的发生率等。

⑨ 学生学业成就。反映教育教学组织的效度及教育制度绩效。

⑩ 互联网、计算机的应用发展水平。反映学校的信息化水平。

教育创新系统是一个多层次、多变量、多子系统的多维复合系统，不断变化的外部环境构成了教育创新动态变化的外部条件，对其也会产生不同程度的影响，因此，教育创新系统也具有一定的动态性。在上述七个类别的指标中，有些指标还应该再细化分成若干子指标；有些指标需要定性分析，数据有哪些来源渠道，测评结果的可比度和可信度如何，都还需要进一步研究和讨论，以使该指标体系更加完善。