今年以来，我国遭受了严重的雨雪冰冻灾害和特大地震灾害，又面临国内外复杂多变的环境，特别是由美国“次贷危机”引发的世界性金融危机愈演愈烈，有可能升级为实体经济层面的大危机。这给我国经济发展也带来了不少困难和沉重压力，经济增长和财政收入增长呈逐季回落的态势。但从总体来看，我国经济基本面是好的，支持经济较快增长的长期因素依然在起作用。面对全球金融严峻形势，各国政府纷纷打出重拳，联手对抗可能是自1929年以来最严重的经济危机。为了抵御国际经济环境对我国的不利影响，防止经济出现过度下滑，我国中央决策层审势度势，对宏观调控政策作出重大调整，发出保增长的强有力信号。财政政策从“稳健”转为“积极”，货币政策从“从紧”转为“适度宽松”。今后两年多时间内，将安排4万亿元资金强力启动内需，促进经济稳定增长，并提出了“出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实”的十六字方针，这既是对各部门、各地区工作的要求，也从另一个侧面说明保经济增长已经到了十分紧迫的时刻。在这样的形势下，政府并不是简单地通过扩大投资来保持经济增速，而是通过投资和消费“齐步走”来扩大内需、改善民生，以确保经济增长的质量和持续性，避免投资过热卷土重来，体现了科学发展的理念。 　　当前财税运行情况分析 　　根据国家统计局公布的数字，2008年前三季度GDP为201631亿元，按可比价格计算，同比增长9.9%，比上年同期回落2.3个百分点。另据财政部网站公布的数字，10月份，全国财政收入5328.95亿元，比去年同月下降0.3%。1-10月累计，全国财政收入54275.81亿元，仅比去年同期增长22.6%。其中，中央财政收入2776.38亿元，同比下降8.4%。10月份，全国财政支出4143.17亿元，比去年同月增加582.92亿元，增长16.4%。1-10月累计，全国财政支出40571.31亿元，比去年同期增加7994.73亿元，增长24.5%。总体来看，今年前三季度财政运行呈现如下特点： 　　（一）全国财政收入增长呈前高后低、逐月回落态势 　　前三季度累计，全国财政收入同比增长25.8%，低于去年全年33%的增幅。分税种看，国内增值税同比增长21.4%，国内消费税同比增长17.4%，营业税同比增长19.2%，企业所得税同比增长31.8%，个人所得税同比增长21.7%，进口货物增值税、消费税同比增长32.9%，关税同比增长36%。外贸企业出口退税共完成4191亿元，比去年同期增退183亿元，相应体现为减收。??前三季度财政收入累计增幅较高，主要是由于上半年收入较快增长拉动，其中影响因素主要是由于去年企业实现利润大幅增长，带动今年上半年汇算清缴上年企业所得税增收较多；去年税率上调带动今年上半年证券交易印花税翘尾增收。第三季度，上述特殊增收因素没有了，再加上经济增速回落，企业效益明显下降，股市楼市持续低迷，以及财政为促进经济平稳较快发展出台的相关政策形成的减收效应进一步显现，财政收入增长下滑趋势明显。 　　（二）重点支出增长较快，民生财政特征进一步显现 　　前三季度累计，全国财政支出同比增长25.5%。中央本级收入除一部分用于中央本级支出外，大部分用于对地方税收返还和转移支付支出，是地方本级支出的一个重要来源。前9个月，中央财政对地方税收返还和转移支付支出14961亿元，比去年同期增加4250亿元，增长39.7%。??全国财政支出增长较快的项目主要是：环境保护支出同比增长50.5%，社会保障和就业支出同比增长40.4%，工业商业金融等事务支出同比增长36.4%，医疗卫生支出同比增长35.8%，农林水事务支出同比增长33.3%，城乡社区事务支出同比增长31.1%，科学技术支出同比增长26.4%，教育支出同比增长21.2%。上述重点支出增加额占同期财政支出增加额的70%。 　　近期财政经济走势判断 　　（一）经济增长由繁荣期转为调整期 　　今年以来，我国经济增长呈逐季回落的态势。经济运行呈现“四落两升”特点。“四落”即GDP、工业、净出口、投资（实际投资增长率）增幅均明显回落；“两升”即消费增幅上升和物价攀升。综合地看，有四个方面的因素影响导致经济增长出现“拐点”式变化：一是由美国次贷危机引发的世界经济增长放慢，直接影响我国外部需求减弱，净出口对经济增长的贡献明显降低；二是持续偏紧的宏观调控政策效果显现，为抑制“三过”（投资增长过快、信贷投放过大、外贸顺差过大）问题，国家近两年调整外贸政策、采取持续紧缩的货币政策，其作用今年明显显现；三是内生需求增长放慢，过去一段时间，房价的过快增长及能源原材料价格、劳动力成本的明显上升，抑制了需求增长，进而使投资增长的拐点显现；四是重大自然灾害的频繁发生对经济造成一定不利影响。主动的以“两防方针”为代表的“软着陆”努力，加上外部金融危机冲击和经济周期的“自然节律”作用，从今年开始，我国经济由繁荣期开始进入相对低迷的调整期。 　　从目前状态看，我国经济的这种调整总体而言是适度的，经济仍处于较快增长区间。首先，全年GDP增速仍将在9.5%左右，居于9%－10%的潜在增长水平内。其次，三大需求中，内需增长仍然有一定强度。本轮经济增长周期以来经济增长由过度依靠投资和出口拉动开始向主要依靠内需拉动（从长期看主要是消费内需）转变，符合我国宏观调控方向和长期发展战略目标。其三，就业形势基本稳定。1-9月份，全国累计实现城镇新增就业936万人，完成全年目标任务的94%，截至9月末我国城镇登记失业率为4%，各项就业指标与去年同期基本持平。 　　（二）经济过热风险基本释放，宏观政策定位顺势调整 　　总体来看，在经济过热风险已基本释放的情况下，我国经济基本面仍然是好的。特别是今年粮食丰收，生猪出栏和存栏增加比较多，农业增加值较上年同期增长了4.5%，这是一个很大的成绩，有利于维持我国国民经济基础的坚实和实现又好又快的发展。西方发达国家发生的金融危机对我国经济既是挑战，又是机遇，且在一定意义上讲，机遇大于挑战。一是国际消费结构的改变对中国的出口提供了发展的机会；二是石油和其它基础产品价格下降，对我国缓解经济发展的瓶颈制约有利；三是外资和技术、设备的引进可能出现能为我所用的新机会；四是西方国家经济的颓势为我国在世界贸易组织等国际舞台上拥有更多的发言权提供了有利条件。 　　2008年，可以认为是本轮经济增长周期阶段转换的转折之年，国民经济增长由上升趋势转为下降趋势。在我国经济过热的风险已经基本释放之后，受到国际经济的影响，经济下滑仍有可能持续，对此，我国的宏观政策定位已进行顺势调整，货币政策在屡次降息之后，已从“从紧”转为“适度宽松”，财政政策继1998年为应对亚洲金融危机之后，再度启动“积极财政政策”，促进经济稳定增长。积极的财政政策，即通过扩大财政支出，使财政政策在启动经济增长、优化经济结构中发挥更直接、更有效的作用。这一政策曾在1998年后应对亚洲金融危机、国内遭遇特大洪灾等冲击，发挥了重要的作用，有效拉动了经济增长。2005年，鉴于国内社会投资明显加快，经济活力充沛，积极的财政政策实施7年后正式退场，转为稳健的财政政策。今年底，为应对全球金融和经济危机、确保经济较快发展，我国政府再次使用积极财政政策，提出十大举措、投资4万亿元促经济增长。相隔十年，两次积极财政政策，都是为了保持经济增长，但并非简单重复。十年前，积极财政政策的着力点在于保证合理的经济发展速度。亚洲金融危机后，我国GDP增长率从10％左右下降到当时的7％左右，一旦落入“低增长循环陷阱”，再恢复快速增长必然要花费更大的成本。因此，选择实施积极的财政政策、保持一定的政府支出规模，成为当时最现实的选择。而现如今再度启动的积极财政政策的着眼点更为深远，既要促进经济增长，又要推动结构调整；既要有利于拉动当前经济增长，又要有利于增强经济发展后劲；既要有效扩大投资，又要积极拉动消费。相比十年前，此次积极财政政策的最大亮点就是改善民生，解决老百姓的后顾之忧，从根本上增加居民收入、提高居民的消费能力，把扩张性政策从短期之举转为长期之策。 　　（三）财政收入增速回落中经济基本面的支撑力仍然存在，但对新的困难要充分重视 　　尽管从一季度开始经济增速逐季放慢的态势十分明显，但全年经济增长率仍将达到9.5%左右，应该说当前中国经济的基本面仍是好的。全国财政收入这几年增加的情况也比较好，去年的增长幅度达33%左右，今年1-10月份增长幅度仍有22.6%，总体而言这是一个比较正常的回调，这也表明我们经济基本面对于财政收入的支撑力仍然存在。 　　当然也应该充分重视其中的变化，从今年7月开始，税收增速大幅回落。全国财政收入从7月到9月，同比增长幅度分别为16.5%、10.1%和3.1%。究其减少的原因，主要是以下三个方面，一是房地产市场的下滑。今年以来出现的大城市房价下跌与成交量萎缩并不是一种短期现象，预示着过去十年曾经高度繁荣的房地产市场转入中期调整。过去房价的快速上涨除了市场供求因素外，不排除因投机炒作带来的泡沫成分，这个泡沫已开始经过一段时间的市场自我调节来消化。在房价下跌预期已经形成和成交量继续萎缩的情况下，房地产调整将不可能在短期内结束，目前，一些城市房地产业下滑的趋势还在演变。此外，房地产业调整还将带动钢铁、水泥等相关重化工业调整，也会对建材以及家电等制造业下游产业产生明显的不利影响。二是企业盈利能力下降，经济内生性增长动力明显减弱。一些企业受到国内外多重压力后，生产的规模收缩，效益水平降低。数据显示，今年前9个月规模以上工业企业利润增长15.2%，比上年同期回落了3.3个百分点。其中主要是受需求减弱及成本因素影响，如原材料、劳动力价格大幅上涨，加上人民币升值、出口退税政策调整、资金趋紧融资困难等，这对于长期依靠低成本竞争的中国制造业无疑带来了挑战，尤其是中小企业将会面临困难局面。虽然近期宏观政策在向宽松的方向调整，但在外需趋弱、经济景气面临周期性收缩以及高成本的多重压力下，未来一段时期，企业盈利能力将会受到进一步的压力，这将会造成整个社会投融资萎缩以及影响就业和消费需求缩减。三是政策性减收的影响，比如所得税两税合一和证券交易印花税税率下调等。对上述新表现出来的困难，需要充分重视，采取针对性举措。经过政策调整，上述因素可以得到一定矫正和冲抵。 　　关于下一步财税政策的建议和展望 　　尽管当前国内外环境变化对经济增长和财政收入构成了较大的下行压力，但是，估计今年全年财政收入增长速度仍将在20%左右，还是比较好的状态。同时，支持我国经济较快增长的长期因素依然在起作用：工业化和城镇化仍处于长期性加速期，将会继续推动投资较快增长；我国资金和劳动力供给比较充裕，技术进步明显加快，装备制造、电子通信、机电产品等高技术含量的行业将继续保持较快增长态势；城乡居民巨大的消费增长潜力有待激活与释放；等等，这些将使中国经济仍能继续保持8%以上的增速，如果宏观政策把握得当，本轮经济周期完全可以避免深幅调整。 　　针对我国经济面临的国内外形势比较严峻的局面，我们建议：今后一段时期财政调控的主要任务：一是在与货币政策的配合中，适当实行总量扩张，给遭遇寒冬的经济“增温取暖”；二是发挥积极财政政策的优化结构职能，引导资源流向，促进结构调整，把发展的积极性、充裕的资金、宝贵的资源更多地引导到加强经济社会薄弱环节上来，增加有效供给；三是有效发挥财政政策的收入分配职能，注意改善收入分配秩序和抑制收入分配差距，让人民群众共享改革开放的成果。 　　（一）启动积极财政政策，配合货币政策作必要的总量扩张，同时注重结构优化 　　为适应国际国内的大环境，保持经济平稳较快增长，党中央、国务院及时对宏观经济政策作了调整，调控目标由“两防”转为“一保一控”，近期又特别强调防止经济出现过快下滑和果断启动了新的一轮积极财政政策。宏观调控政策已从去年以来的“偏紧型”政策上改变为“扩张型”。积极财政政策的及时出台，将为中国经济平稳较快增长注入强劲动力。相对货币政策，财政政策的关键优势在于它能更迅速地提振经济活动，这一点在宏观经济遭遇较大冲击的时候尤其重要。 　　2008年9月以来，央行屡次下调人民币贷款基准利率，并下调了中小金融机构的人民币存款准备金率。“二率齐降”被许多人认为是“从紧货币”政策转向的信号灯，表明货币调控的方向已变为现在的“适当变松”。政府需继续高度关注物价问题，防控通货膨胀，但显然适当松动总量控制是必要的、及时的，这方面货币政策应该发挥主导作用。同时，从财政政策方面看，我们认为应在原有框架之下优化结构，进一步提高政策的针对性和加大基础设施等方面的投资力度。这样可以更好地发挥增加有效供给的作用，优化经济运行状况，避免“硬着陆”，增加企业层面的效益水平和增强总体经济的发展后劲。国内外历史经验表明，在促进投资上，政府每投入1元钱，就能带动社会投资3元钱左右；而加强社会保障、解决老百姓的后顾之忧对扩大内需产生的巨大作用，保守估计将达到10倍的乘数效应，即国家财政对社会保障投入1元钱，居民消费可增加10元钱。通过促进消费来扩大内需，更有持续性。在政策操作上要充分考虑突出重点建设项目，扩大消费需求，以及加快改革，以贴息和促进企业债券市场发展等方式动员和引导社会资金，从战略上实现短期增长目标与长期稳定发展相结合，注重政策的前瞻性、灵活性和有效性，以求确保经济持续健康较快增长。 　　（二）加大支农力度，着力解决“三农”问题 　　今年前三季度，我国农民收入增长继续慢于城镇居民收入增长，城乡收入差距进一步扩大。同时，农村物价涨幅高于城市物价涨幅；在各类物价涨幅中，其它价格涨幅回落，唯有农业生产资料价格涨幅还在攀升，这些都表明，需要采取进一步措施，改善农民的生产和贸易条件，促进农民增收。要把“三农”问题摆在重中之重的位置，更多关注农民的利益。前一段时期，我国政府已采取了很多鼓励措施增加农产品供给，下一步宏观调控政策面对“三农”事项应更多转向依靠财政政策为主，加大支农力度，投入财政可用资金支持新农村建设的基础设施，支持和农业产业化有关的项目。稳定和完善粮食直补、农资补贴、良种补贴、农机购置补贴等政策，落实产粮大县奖励政策和粮食最低收购价政策，促进粮食生产；综合运用贴息、农业保险、投资参股、信贷担保等各种财税杠杆，探索建立“政府推动、政策引导、社会参与”的多元化、多层次支农资金投入机制，采取“以奖代补”、“民办公助”等有效方式，支持社会主义新农村建设。 　　（三）加大支持社保体系建设力度，改善民生，促进科技创新 　　针对当前经济运行中的结构性矛盾，在优化财政支出结构中有必要大力引导资金流向经济社会发展的薄弱环节，把支出的重点放在大家关心的一系列的基本民生方面。基本民生的改善有利于解除社会成员的后顾之忧，改善从社会居民到企业的预期，增强对于回升和发展的信心。一是加大对基础教育的支持，进一步完善农村义务教育经费保障机制改革，缓解“上学难、上学贵”矛盾；二是加大医疗卫生投入，建立相应保障机制，完善政府卫生投入机制，完善城乡医疗救助制度，提高农村新型合作医疗制度补助标准，推进城镇居民基本医疗保障试点，建立完善城乡基本卫生经费保障机制，缓解“看病难、看病贵”矛盾。三是加大基本住房保障力度，完善和推进廉租房制度，改进和规范经济适用住房制度，把解决城市低收入家庭住房困难问题纳入公共财政覆盖范围，缓解“住房难、住房贵”矛盾。四是促进养老保险等社会保障制度建设，继续加大社会保障基金积累，改进并逐步做实个人账户，完善城市最低社会保障制度，积极推进农村低保制度。??在民生事项之外，财政对科技创新的支持，也是一个战略性的选择，要改变发展方式，必须在这方面紧抓不放。此外，生态环境需要从国家总体的规划、国土整治这个层面自上而下抓住不放，以贯彻国家中长期发展规划，应对我们现在发展中面临的资源和环境的瓶颈，支持十多个重大专项，走创新型国家道路。 　　（四）以结构性减税和税制调整，加大税收政策调控力度??在这方面我们已经有所动作，前不久，配合着货币政策的动作，利息税已暂停收取；房地产交易环节税收政策也作了相应的调整。日前公布的国务院常务会议关于当前进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施中，增值税转型改革成为其中一项重要内容。会议明确提出，我国将在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担１２００亿元。增值税转型实际上是给企业减负。在当前国际金融危机对我国实体经济影响显现的背景下，我国全面推进这一改革有利于鼓励企业设备更新和技术升级，推动企业成为市场长期投资主体。 　　除上述已实施的政策措施外，随着整个经济热度不再成为一个压力，我们应抓住时机进一步发挥税收政策的调控功能。一是完善燃油税改革方案，争取尽快出台燃油税。结合当前形势，根据节约能源和道路交通税费改革的总体要求和国际市场原油价格变动情况，不断完善燃油税的改革方案，择机开征燃油税，取代公路养路费等交通维护和建设方面的部分收费，并考虑对严重污染环境或消耗大量资源的产品征收消费税。二是在优化所得税制方面，应该抓紧细化实施细则，有所区别地对节能降耗减排等方面的经济活动和研发活动，给予所得税的支持。三是整合完善房地产市场的税收政策，统筹研究调整房地产开发、流转和保有环节的税收，尽快出台耕地占用税条例，推进物业税改革步伐。四是完善税收“绿化”措施。要积极研究支持可再生资源开发利用、节能节地环保型建筑、废旧物资和资源综合利用的税收优惠政策，加紧推出资源税改革方案，将原油、天然气和煤炭资源由从量征收改为从价征收，调整黑色金属矿原矿、有色金属原矿的资源税税额标准。五是完善资源收费与探矿权、采矿权等租金政策，体现国家作为资源所有者的收益权，调整污染收费政策，力促高污染产品承担其应承担的环境成本，适时推出环境税，促进资源节约型社会和环境友好型社会建设。此外，要通过财政贴息和税收减免加大对东部地区产业向中西部地区转移的支持力度；对创新型企业和一些小企业采取税收减免政策；为了扩大中低收入群体消费和保持财政税收稳定增长，建议继续提高个人所得税起征点的同时适当调整税率设计。关于“起征点”的较大调整，建议通过听证会的程序来优化其决策机制。 　　需要说明的是，减税要有一个承受力的测算，要设计周全的方案。在2008年财政收入占GDP的比重仍然会提高的情况下，适当减税无非会使财政收入占GDP比重这个指标上得不那么快而已。但是我们要非常珍惜地运用这个空间，应该把这个空间首先应用在重大的、长远的机制性改革上面。同时，结构性的减税（如增值税转型）与结构性的增税（如资源税作重大调整）理应作好结合搭配，从而对冲财政减收压力，强化税收调控效果。应该看到，我们已有更好的机会推出资源税的较大调整，虽然看起来这是对初级资源产品增加税负而会抬高其产品价格的举措，但是对于发展方式转变和引导各类主体更珍惜地而不是粗放、甚至挥霍地使用资源，更积极地开发节约和集约使用资源的工艺、技术和项目，是一项必须要做的重要税制改革。（作者单位：财政部财政科学研究所）