二、财税改革与实践存在的主要问题

（一）、公共财政体系的建设仍需进一步完善。

我国公共财政体系的框架虽搭建多年并不断改进，但仍不完善。效率与公平的矛盾依然突出；城乡二元制的财政管理体制还没有彻底突破；公共财政和公共服务在农村仍处不足状态等，缺位表现在一系列环节上。管理理念需要更新，存在财政资金是否以收益最大化为追求目标等认识分歧。监督管理制度存在严重漏洞，财政资金的用途与监管是否分隔等问题并没有根本解决，近日爆出的“国家级贫困县近亿元套取财政资金案”并非孤例。

有效监控不到位，公共资源成为谋取私利的筹码，促成了作风飘浮投机钻营和权力寻租。

“制度外筹资”，游离财政监督体系之外，没有统一的制度约束，“小金库”资金逃脱制度规范和预算管理，问题百出。

预算公开停留于“传声筒”层面，在预算编制之初，没能充分征求公众意见，公开的内容粗线条化、不透明、不及时等。实施公开的大环境也不容乐观，如白庙乡“全裸”后，出现极为尴尬局面，等等。

公开不到位，其结果必然是牺牲社会效率。财力与事权失衡，使本来就非常薄弱的农村公共物品供给和公共服务，进一步失缺、基础设施建设严重落后。财力过度上聚，各级办事只能“对上负责”，致使公共物品供给和服务“热衷于政绩和形象工程”，远离“均等化”和“真实需要”，拉大了城乡、地区间的差距。

作为“理性人”的地方政府纷纷甩包袱。教育、医疗卫生、住房等都被推向市场，把本应由政府承担的大部分公共责任推给了社会。由于监控不到位，滋生了乱涨价和乱收费。“能够和行政权力相结合获取垄断性超额收益的领域，往往演变成高收费行业”。

近年一个突出问题是，涉农投资成为政府公共投资优化序中的最后选择。加上市场对农村公共物品（服务）供给的失灵，使涉农公共品的供给陷入困境。涉农投资领域存在的问题和现行的行政决策体制、财政体制及各级政府间财力和事权的失衡有着直接的关系。

（二）、作为过渡性的“分税制”并不完善。

不完善的“分税制”使财力过度上聚，极大地改变了整个社会的政治、经济和公民社会权利状况。结果是“上级财政盆满钵满，基层财政化缘讨饭”，基层政府事权与财力严重失衡，各级办事只能“对上负责”，与民争利，致使公共物品供给和服务热衷于政绩和形象工程，远离“均等化”和真实需要，拉大了城乡、地区间的差距。孕育“驻京办”、争相“跑部钱进”；“中央请客，地方买单”；催生“土地财政”、“超生罚款”； GDP崇拜，狂求政绩；权力寻租猖獗，滋生腐败；拉大收入分配差距，加重贫富分化；沦为推动社会分层的潜在因素等等。

转移支付制度不完善且专项转移支付占整个转移支付的比重的50%多，巨额资金在各级政府间转移，其安全问题、效率问题、透明度问题都很突出。

政府与市场、各级政府间的支出责任不清晰、制度多变，是互相推诿的原因。

省以下分税不彻底，基层政府事权与财力严重失衡，把基层政府逼入“公司化”思维轨道。

（三）、“个税”的再分配职能作用没能充分发挥。

个人所得税作为调节收入分配的主要税收工具，并没有发挥出应有的作用，甚至起了负调节作用。

现在个税一般只作用于劳动所得，对组成收入的其他部分（相当一部分人远超过传统意义上的劳动收入）没能进入调节阶段。另一个问题是，历次修正多在起征点上做文章，且只对个人不对家庭。再就是对税率级次等没能充分考虑。　

生态环境破坏、生产过剩、社会两极分化及社会冲突等突出矛盾，这些本来“苟利国家”的战略调整之难，主要障碍恰是内在于政府的利益集团左右部门利益和地方政策以牟利嫁害（据董筱丹等）。目前的财政收支体系与管理机制尚有许多不尽人意的地方，特别是税制结构与鼓励创业、增加就业、保护生态环境、节约利用资源、抑制食利阶级产生的现代理念相距甚远，不利持续发展。“分税制”实施后，越往基层可用财力越小，这也就是地方政府热衷“土地财政”等许多问题的重要原因。乡镇财政成“无源之水”是诸多问题的根源。

制度不平等是城乡经济社会发展不协调的很重要原因。开放型经济在创造经济发展史上“中国奇迹”的同时，也显著地拉大了城乡差距，出现了“富中央穷地方”、“国进民退”、贫富不均两极严重分化的畸形现象，牺牲了社会公平。

这些现象虽不能完全直接归咎于财税制度，但起码是财税制度不完善的捆绑辐射耦合效应：有的是作为过渡性财税制度本身存在的缺憾，有的则是“缺憾”催生的副产品。不完善的财税制度孕育了这许多问题并扮演了“推手”角色，因其不易觉察而成为许多问题的根源。

诸如权力猖獗寻租、“国进民退（国富民穷）”、越来越严重的两极分化等问题已在社会各界引起极大关注。问题的出现提醒我们不能不考虑在制度设计方面的问题。

1、改进财政的三大职能表述。

财政的三大职能可表述为“效率、公平和稳定”。我认为，经济发展到一定阶段，财政的三大职能应上升为“效率、公平与和谐”。因为没能顾及和谐的“稳定”，只是暂时的、非经济自然运行的“稳定”，且很有可能是权力作用的结果、是扭曲了“稳定”含义下的“人造景观”。这种意义下的效率、公平肯定是不完美的，充其量只能促进经济增长。而只有社会和谐下的效率与公平才是完美的，方能促进经济发展。

2、完善城乡统一的公共财政体系。

财政作为政府的分配行为，必须为实现社会的政治稳定、经济和社会的协调持续快速发展服务。不论是预算的安排还是各种财政政策制度措施的制定，都要以社会效益和宏观经济效益的最大化为目标，这与公共财政为市场的有序顺畅运行服务是完全一致的。

要实现这一目标，必须有城乡一体化的公共财政体系，让公共财政的阳光充分照耀农村，使农民只是职业的不同，而不是因职业的差异人为造成等级差别，让农民享受的是不同的国民待遇。否则，不仅社会和谐无从谈起，还将危及社会稳定，效率、公平也必然失去基础。公共财政的阳光照耀农村，目前的实际就是要解决好农村公共物品的供给。

3、预算公开制度化、法制化、及时化。

经济发展要求城乡要素“双向流动”。预算公开不能只是部门的“传声筒”，而应成为政府与群众交流互动的“双声道”。

上至国家，下至乡镇，“没有预算的政府是看不见的政府，看不见的政府是不负责的政府，不负责的政府不是民主的政府，预算改革就是把看不见的政府变成看得见的政府”。这是1908年推动纽约政府预算改革的美国学者所说。预算公开不是技术问题，是政治决心问题，是敢不敢公开的问题。

努力做到预算真正公开，让民众参与进来，是扭转“上级监督太远，下级监督太险，同级监督太难，纪委监督太软，组织监督太短，法律监督太晚”等尴尬局面的最有效办法。

不充分征求公众意见，预算就不可能很好地代表广大公众的利益；公开的内容粗线条化、不透明、不及时等，公众就无法知情，评议、监督又何从谈起？

公开透明，让公众参与到预算中来，是预算管理改革的题中应有之义。纳税人是财政资源的创造者，政府是财政资源的分配者，通过预算公开互动，公众和政府的目标与诉求达成了一致，随之带来的经济和社会效益，将远远超出狭义的财政范畴。

要设法破解“技术”障碍，让公众能看懂预算公开，增加公开成效。

预算（财务）公开，作为一项改革，必须有相应的配套措施跟进，不能“单兵独进”。就是说，必须让造假的边际成本大于边际收益！否则，预算（财务）公开必然会因会计信息失真而滑入“劣币驱逐良币”的斜道。

乡镇预算（财务）公开是预算公开很好的试验地，也可作为乡镇改革的一个切入点。但如果把乡镇预算（财务）公开认定为乡镇改革的突破口，而忽略各项配套措施的跟进，希望“毕其功为一役”的想法是幼稚的，是远离现实的。

4、健全转移支付制度。

转移支付需要有一套科学、合理、完整、严密的制度，起到既调节中央与地方之间的分配关系，又调节各地区间的分配关系的作用。真正对加强中央宏观调控，促进地区平衡发展，起到极积的作用。

根据多年转移支付制度的执行情况来看，现在更要加强一般性转移支付并制度化，淡化专项转移支付，规范转移支付化转及管理监督。

5、完善“分税制”。

“分税制”的社会学实质是对经济资源的控制。

用“分税制”解决中央与地方集权与分权的问题，其原理没有错。弊端凸显只能说明目前的“分税制”并不完善，存在分税不科学、分成比例不合理、转移支付制度不健全等问题。一句话，就是没有把握好“度”，需要进一步调整完善。有些矛盾看似与“分税制”无直接关系，但却可通过制度的完善来化解。

现行的“分税制”对税收调节经济的作用考虑不够，并没有起到应有的调控作用。个税的不足，“分税”没能弥补上，地方征管的积极性没能充分调动起来，二次分配的作用不显著。

因此，有必要进行“分税制”的税分调整，更加合理地划分税种，适当加大地方分成比例和转移支付力度，淡化专项转移支付，加强一般转移支付并制度化，让各级政府财力与事权匹配，并特别注意改变目前基层政府财力严重不足的尴尬状况，真正体现责权利相统一。

与此同时，要改变只看GDP的考核办法，而更加注重当地经济社会的可持续发展和民众福利指数的提高。

历史经验告诉我们，一个税制目标的优劣取舍，不仅在于能否完成与实现，更重要的标志是在于能否有利于资源的合理利用和经济及社会的可持续发展。

现行的“分税制”，较好地解决了“集权与分权”问题，“分钱”但不“生财”，“税收调节经济的作用”未能充分发挥。一个税种能在二次分配中起到预计的调节作用，只是其初级目标的实现。“分税”作为一项税制，解决了“集权”与“分权”的问题，实现了“分钱”，也只是其初级目标的实现，而不管是一个税种还是一项税制，都还有更高层次的目标，那就是“聚财”、“分钱”的同时，能“生财”。只有这“聚财”、“生财”两个目标都能较好地实现，才能良性互动，“分钱”才有实际意义，才能充分发挥“税收调节经济的作用”，才能促进经济朝健康、可持续方向发展。

6、完善多层次的社会保障体系。

社会保障“上承国计，下济民生”。公民依法享有社会保障是一项基本公民权利。社会保障是建立“两型”社会体系，实现社会和谐的保障。

任何一个社会，人们总难免会遭遇诸如年老、失业、疾病、伤残、灾害等风险性事件。这些风险会对社会成员的生活构成威胁，导致个人谋生能力的中断或丧失。市场经济社会下，下岗、失业、转换工作频繁，国家或社会为这部分社会成员提供必不可少的基本生活保障更显重要。

我国要在2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，达到消除城乡差别的目标，让人人享有社会保障，实现公平性、流动性、可持续发展。但现行的社会保障体系还有许多最薄弱环节。应通过政府的财政预算，从法律制度上保障公共物品的供给，以此为基础来完善多层次的社会保障体系。

7、进一步研究探讨“省管县”对发展县域经济的积极作用。

“省管县”改革，实质是地方权力的再分配，对探索中国未来的行政区划改革有着重要的积极意义。

县域经济具有鲜明的区域性、突出的层次性、广泛的综合性、较强的集散性等特征。县域经济发展能优化资源配置，为县域体制改革打下经济基础。
发展经济的目的之一，就是要使民众富裕起来。我国经济发展的短板是农村仍处于相对贫穷。全面建设小康社会的重点和难点在农村，只有广大农村农民生活小康了，才能有全国人民的小康。因此，发展和壮大县域经济，其本身就是城乡统筹的具体体现。

“省管县”能减少政府级次，提高效率，对发展县域经济有积极作用。

树立科学的发展观和正确的政绩观，改变只看GDP、片面追求发展速度是当前加快转变经济增长方式的重要内容。

只看GDP的考核办法和官员任期的短暂，是很不利生态环境改善、不利经济社会持续发展的。必须采取措施扭转这种局面。必须把建设生态县（市）作为县域经济的发展方向，把绿色GDP作为衡量经济发展的基本尺度，把环境保护和生态建设作为衡量经济的重要指标，在大力发展县域经济的同时，努力把“两型”社会建设推向新阶段，不断提高人民的幸福指数，造福子孙后代。

8、改进个人所得税体系。

目前我国个税在缓解贫富差距方面收效甚微，甚至起反向调节作用。因为目前全国的个税收入中，80%来自于工薪阶层，占有40%以上的社会财富的富人们多年来逃漏税等早已成为不争的事实。个税漏收率为20%，每年平均流失各类税收为5700亿到6800亿元，占国民生产总值的7.6%-9.1%。在使部分人的财富迅速扩大的同时,另一方面削弱了国家的再分配能力,难以有效援助弱势群体,加大了贫富差距。

现行的分类所得税制，对包括工薪所得、利息股息红利所得、财产租赁所得在内的11个征税项目采取不同计征办法，实际效果是很多高收入甚至暴富阶层缴纳的个税比重相对较低。

9、构建适合中国国情的直接税体系。

现在我国的税制结构中，直接税所占比例有待提高。间接税由于 其隐秘性透明度不高，不利国家与公民互动，其占比例应当降低。

建立起个税与CPI等经济数据挂钩的联动机制，形成综合与分类结合的个税制度尤为迫切和重要。

财政收入，包括税收收入、国有资产收益、国债收入和收费收入以及其他收入等。所以考虑财政负担、税收负担时，不仅要考虑税收，还要考虑政府的收费，特别是地方政府的“非税收入”，必须使其更规范化、法制化。 

参考文献：
百度名片：财政收入
国税总局专家：个税改革说了15年还不办 有点说不过去， 中国改革论坛网， 2010-10-08
陈爱巧：《论我国现阶段农村公共物品供给》，《中国市场经济文论大全》，人民日报出版社，
　 2007年
陈爱巧：《财务（预算）公开能否作为乡镇改革的突破口？》，《三农中国》第14辑，湖北人民出版社，2010.6
陈爱巧：《我国社会保障的现状调查与分析》，《科学发展谱新篇—中国当代改革发展理论文集》，2010.10
陈爱巧：《市县为何热衷卖地》，《市县领导参阅》，2010年第21期
石破：《姚轩鸽的“税道苍黄”》，《南风窗》，2010年第22期
陈爱巧：《“分税制”运行近二十年评价》，《市县领导参阅》，2011年第1~2期
陈爱巧：《对“水利新政”4万亿的思考》，2011年2月27日
陈爱巧：《迈向“善政”的我国政府创新》，国研网，2011年2月28日

 

刊《市县领导参阅》，2011年第8-10期，（原文写于二〇一一年二月至三月五日，标题为《政府体制改革，以财税改革为突破口？》，笔名刊登时略有删节。）

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