“250万人集中于伦敦，使每个人的力量增加了100倍”。现代城市，由于人口等要素的高度集中，规模效应凸显。为快速追赶，我国已提出了：“十二五”期间，城镇化率要提高到51.5%。

　　因防而城，因需而市。城市则是现代经济社会发展的主要载体。随着城市化发展步伐的加快，城市发展理念也发生了变化。大连等城市率先提出了“经营城市”的理念，很快得到了社会各界的广泛认同，现在众多城市都把“经营城市”作为发展的定位思路。

　　但是，一个吸引人的口号的提出，并不等同于能就付诸于实践。这其中不仅有理论认识上的差距，也有实践过程中的差异和不足。

　　一、经营城市的终极目标是城乡统筹和谐发展

　　经营城市是一种政府行为，是把城市资产，包括存量资本、土地(尽管会计核算上，将土地列入无形资产)、房屋、设备和基础设施等有形资产，以及依附其上的名称、形象、知名度和生态环境、旅游资源及城市文化并人力资源等无形资产，通过对其使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场运作，以获取经济、社会和环境等综合效益，促进城市发展的过程。

　　经济体制改革，使城市经济和城市发展发生了根本性变化：传统的条块分割被打破，城乡分割、城乡对立关系逐步弱化，城乡生产要素双向互动渐成常态。城市经济开始融入全社会大经济之中。

　　经营城市，是一种城市发展新理念。这种新理念包含：一、城市是一种品牌，是另一种意义上的“商品”;二、城市经营得好，能实现远远超过一般经营商品意义上的增值。这是与完善社会主义市场经济体制的总体目标相适应的，标志着我国城市发展，由传统的计划经济模式，向市场经济模式的全方位转变，以及城市化路径选择的新突破。

　　城乡双向互动，使城市辐射功能大为增强。城市带动乡村发展，逐渐成为一定区域经济发展的主导因素;社会生产和建设中，资本关系得到恢复，生产的各种要素和经济条件都进入市场，资本不断再生，城市的自身发展也进入良性循环，具有了较强的自我修复和扩张能力;户籍管理的松动，使人口自由流动起来，城市规模不断扩大，集中消费能力相应提升，成为城市经济发展的新动力;和谐幸福城市的发展定位，更加注重基础设施建设和生态环境保护，宜居城市更增加了持续发展的后劲。

　　经营城市的新理念，是城市科学发展的新突破和客观感悟。城市属性的商品性得到重视。城市的整体形象、综合服务、生活的舒适程度，人们的认可等，内含着一种价值，是城市的一种无形资产。从这个角度看，经营城市促进城市整体价值含量的增加，形成对所辖区域内每个具体产业、产品和经济行为效益的提升，从而促进城乡统筹和谐发展。

　　但并不是每一个高喊“经营城市”口号的城市，都真正认识了这一真谛的。比如只定位于城市某种具体要素的市场化上，典型的例子便是“以地生财”，热衷于卖地赚钱。具体表现在城市化的进程中，就是“要地不要人”等。诚然，利用土地增值收入搞城市建设，不失为经营城市之策，但充其量只是一种战术性的应急式短视决策。“土地财政 ”不可持续，“以地生财”的发展理念必须提升再造。

　　只为寻求解决城市发展资金缺口而进行的经营城市，最多只能说是一个有限的阶段性目标，含有太多的城乡分割成分，难免后劲不足。

　　城市化不是城市单进，必须统筹城乡发展。中国的现代化，最根本的是农村现代化。现在专家普遍认为，到2031年，我国的人口达到15亿，城镇化率达到70%。即使这样，在农村也还有4亿5千万人口。因此，必须把经营城市，放在统筹城乡发展的大背景下进行考量。

　　经营城市的终极目标，是城乡统筹和谐发展。“扶贫扶人，扶智扶文”。“中国城乡之间的差别，虽表现在经济上，然最根本的差别，还是农村文化落后”。没有农村的现代化，中国的现代化终难成现实。如何在经营城市的过程中，更好的扶持乡村发展，这既是统筹城乡发展的要求，也是经营城市过程中，比单纯追求经济效益更高更远的目标。

　　二、经营城市的实质是要素资源的有效配置

　　政府经营城市，与企业经营商品，虽然都是追求效益最大化，但有本质的不同。企业经营商品，追求的是经济效益最大化。政府经营城市，追求的是社会效益的最大化。政府的这个目标不能偏离，否则的话，就会滑入歧途。

　　急功近利的思想支配下，以“土地财政”为支撑的城市发展模式，出现了较大偏差，积累了矛盾和风险。“唯GDP论”，单纯强调GDP数据的增长，“砸子孙的饭碗”，忽视对环境的污染和对资源的毁灭性影响，更不顾及社会建设和文化建设，将经济社会引入歧途。

　　铁打的江山流水的官。官员任期与经济发展周期脱节，长效问责机制缺失，GDP崇拜下，为求政绩，“竭泽而渔”式的对自然资源的掠夺性索取无法遏制，生态环境难逃残遭破坏的厄运，甚至社会、政治、法律生态都受到严重破坏。地方百姓不仅不能从中受益，反而成为环境破坏和污染的最直接也是最长久的受害者。

　　“招商引资”所体现的主流逻辑，是以资为本。而资本过剩条件下的制度代价，必向资源和生态环境转嫁。“政绩的出口顺差，隐含着环境资源租和民众的社会福利租，直接影响社会和谐和可持续发展。现任官员甩下的生态环境资源和社会、政治、法律的成本，其实是转嫁到下任官员和社会承担”。

　　社会是个大系统。社会发展是一个综合性的社会工程。经济因素在社会发展中，起基础性和领先性作用。经济发展为社会发展提供了物质条件，但决不是经济上去了，其他社会发展的问题也自然解决了。所以决不能搞“唯GDP论”。

　　考核内容应更多地“以人为本，关注民生”。让各级政府和领导干部，更好地执政为民，履职科学发展。

　　诚然，有效解决当前城市建设资金不足，是政府经营城市的动因之一。经营城市，只定位于拓宽政府融资平台的话，只是低层次的目标。把握不好，还易出现“企业化思维”过度的问题。只有科学理解和全面把握经营城市内涵，以人为本，把经营城市置于城乡统筹发展、建设和谐安康的幸福城市、振兴民族的大舞台，才是经营城市的更高层次目标。

　　三、经营城市的重点是提高城市内生动力

　　每个城市，都有它自己合理的功能布局和分布。一座城市不是一个孤立、封闭的体系，它与邻近的区域和周边城镇及所辖的乡村，有着密切的联系。

　　经营城市的目标，是发展和提升生活质量。必须注重自身创造能力提高、引进外资能力提高、内资整合能力增强、消费能力扩大、可持续发展能力提升。

　　现实中，“重外轻内”现象比较突出。偏重“招商引资”，而对内部创造力的调动和可持续性重视较少。这种偏好，显然没有全面把握经营城市的科学内涵。

　　一个城市的发展，首先应该定位于自身基础的发展创新。外部资源的进入，必然以这个基础为前提。外部资源进入后，也要依托这个前提发展。舍内求外，放松对自有资源的开发整合利用，是本末倒置，使整体发展力量下降。

　　内外要素有机整合，才能不断创新和进步，达到提升城市综合发展能力的目的。

　　四、经营城市的手段是不断提高和丰富城市内涵

　　城市不仅是经济载体，更是资本实体。发展城市经济，经营城市作为市场化城市发展理念，客观要求把城市作为资本来经营。在实践中，要通过市场机制的运行，不断提高和丰富城市的内涵，增加城市的综合魅力。

　　罗马有一条传承2400多年的城市理念“SPQR”，意为“元老院与罗马人民同在”。它言简意赅而影响深远，迄今依然活在21世纪罗马人的生活之中。

　　城市内涵，包括经济发展、制度建设、人文风范、居住环境、精神修养等诸多方面。这些方面既相对独立又相互融合，各有侧重又互为支持，共同构成城市的综合魅力。

　　受历史条件等因素影响，人们对经营城市的定位，往往比较肤浅。现实中，多看重居住条件，而对人的精神世界认识和要求缺位。表现在具体“经营”行为上，就是单纯追求经济效益。更严重的是做表面文章，花巨资建“标志工程”，热衷于办“会”庆“节”，“造势”不“造市”。

　　城市的发育是经济社会发展的自然结果。自然发展起来的城市功能齐全各项配套设施到位，是有灵气、有自身特色、有文化沉淀的、是适宜的，生活在这里的民众是满足的有幸福感的。

　　“因防而城，因需而市”。城市因历史而厚重，因地域而斑斓。要把经营城市根植于城市精神。城镇化建设不是圈地扩张，应注重发展城市内涵。要注重文化建设和发展方式转变，要注意吸收民间智慧，不能只是规划部门和城管部门说了算，需要众“智”成城。

　　经营城市是一项系统工程。经营城市的最高境界是“居之者忘老，富之者忘归，游之者忘倦”。

　　五、经营城市的关键是深化体制改革

　　经营城市，以市场机制发展城市，更深层的因素是政府行为和体制问题。

　　东部城市比西部的城市“经营”水平高，一个重要原因，是东部地区改革早、步伐快，市场经济制度相对成熟和完善。

　　经营城市的每一项“经营”行为，都涉及一定的制度问题，都需要通过一定的制度变革或创新去实现。

　　如果说当地政府是经营城市的主体之一，那么政府“经营”行为的根本，就在进行制度创新，并据此提高城市创造力和竞争力。

　　把生产要素搞活，顺应市场经济规律，通过市场机制流动，以促进资源优化配置，深挖要素潜力，培植优势产业，提高经济的整体创造水平。现在存在诸多地区的问题是，“物流”顺畅，“人流”阻塞。其实，“人流”最重要，因为生产诸要素中，人是最宝贵最具潜力的。但这涉及一系列深层的制度变革。

　　产权制度改革，是达到以设施养设施，以资产养资产，使资产在使用中增值，为城市建设不断积累资金，带动城市建设整体水平提高的有效路径。

　　转变政府职能至关重要。经济运行机制，说穿了就是市场机制，是市场的供求机制、竞争机制、价格机制、法制机制的综合运用。经营城市转换机制，就是对原有资源进行盘活，摈弃用计划经济式的行政办法指挥和调配，而通过市场经济对资源的基础配置，公开信息、公开竞争、公开招标和拍卖等市场办法，来引导生产要素的有效流动和配置。

　　探秘“以地生财”会发现，“以地生财”的“土地财政”，根子在于“不完善的分税制”。

　　土地出让金已成为各级地方政府财政收入的主要来源，地方城建资金支出几乎全部来自土地出让金。丰厚的“级差地租”使地方政府特别热衷“土地财政”。

　　“土地财政”支撑的城市化发展，是以侵占民众份额实现的。“侵占民众份额”的分法，显然不利经济社会健康发展。“以地生财”问题的背后，实质是责、权、利失衡。

　　城市化是需要土地来承载的。但任何牵涉土地的问题，都必须解决好以下三个问题：土地的利用效率是否真正提高，这是土地制度创新的生命力;土地收益增值的分配结构是否合理，这不仅仅是个经济问题，更是一个严肃的政治问题;土地流转制度的可操作性、规范性和交易成本的可接受性，这是检验设计方案的现实要求。

　　工业化、城镇化、现代化都要求通过实现城乡间要素，在以市场为基础配置的基础上，形成城乡合理分工、专业化和交换体系。按照经济学中“四位一体”的萨·马理论，土地应该与其他生产要素一样充分合理流动，才能有效率。土地流转的原则应是：政府引导，市场调节，流转自愿，依法有偿。这就要把握好一个度，既要利用土地来促进农村和城市的发展，又不能在这个过程中损害民众的利益。

　　就是说，不能以牺牲民众的利益为代价来发展经济，更不能以牺牲农民的利益为代价来作为实现城市化的路径选择。这也许就是经济学中，“帕累托改进”原理，在土地流转问题上的现实解释。

　　一些地方地方热衷入选贫困县，争戴“贫困帽”， 是冲着背后的巨大利益来的，和相关优惠政策不无关系。

　　“贫困县”这帽子，能换来真金白银。各种优惠政策汇总起来，每个贫困县能享受到上亿元左右的财政支持。按“官本位”的思维逻辑，摘掉“贫困帽”是傻子，争取或保住“贫困帽”，反而是政绩。争戴“贫困帽”，真可谓是地方来钱的“短、平、快”项目。这些县市争戴“贫困帽”的竞争，透支的是政府公信力。

　　争戴“贫困帽”有诸多的负面效应：一是扭曲政绩观，与科学发展的理念格格不入;二是透支政府公信力，损害政府形象;三是助长“等、靠、要”的懒政思想，不利干部队伍健康成长;四是破坏扶贫政策体系效应，不利缩小地区差距。显见，争戴“贫困帽”，与经营城市科学内涵的本意格格不入。

　　现有实践表明，推进城市资本营运的关键，在于建立一套与市场经济相适应的城市经营体制，形成投入——产出——再投入的良性循环。

　　现代城市经营与管理，离不开市民。城市管理者，应以善治的理念推进城市发展。每一项政策出台，都应该让城市的主人——市民，广泛地参与其中。一切政策应以市民的利益为根本出发点和落脚点。只有政府和市民共同参与，共同管理，共铸城市“心灵”，才能让城市的明天更美好。

　　公权力边界不清，监督不到位，公共资源就极易成为官员谋取政绩私利的筹码，改革的成本就会居高不下。

　　六、经营城市的主体是当地政府、企业和市民的有机组合体

　　经营城市的主体，既包括当地政府，又包括企业和市民。但各自的活动领域和发挥的作用，是不尽相同的。

　　政府是经营城市的主导力量，它既是领导者、组织和实施者，又是城市国有资产所有权的代表者，城市基础设施和存量资产的主要投资者。所有这些，决定了政府应做好规划、领导、指挥、实施、协调等工作。

　　企业(包括中介组织)是经营城市的中坚力量。经营城市，能使资产由产品变成商品，使城市建设由简单的生产过程变成资本营运的过程。这一过程的实施运作，靠各类企业、中介组织来完成。

　　市民是经营城市的决定力量。真正有权利评价城市环境好坏的，是生活在这里的生产者、经营者和居民。

　　经营什么，就是要明确经营城市的客体。可以说，凡是城市所拥有的可以资本化、资产化的资源，不管是物质的还是精神的，有形的还是无形的，只要它有利于筹集城市发展资本，有利于增加城市吸引力，有利于提高城市综合竞争力，有利于城市可持续发展，有利于城乡统筹发展，都属经营城市的范畴。

　　经营城市分狭义和广义两种理解。狭义的经营城市，主要指在既有城市存量的基础上，从经营的角度出发，使城市基础设施发挥更大的效能，使产业结构得到优化，使常规资源得到最佳配置。

　　广义的经营城市，是不同于城市经营的全新的城市发展思路。主旨是按照市场经济规律，通过市场化运作，综合运用土地资本、地域空间和其它生产要素，盘活城乡资源。进而通过高效的城市管理，从整体上运作城市经济，实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大化和最优化，促进城乡经济快速并持续发展。

　　综上所述，经营城市旨在缓解政府在城市建设资金上的困窘，促进城市建设效率的提高;推动政府职能的积极转变;保证城市规划的实现;使城市建设、经济步入良性循环，促进城市的可持续发展，促进城乡统筹发展。

　　不能为城市经营而经营城市。城市发展的目的，是为了提高民众的“幸福指数”。要以人为本，使城市建设更具人情味。“幸福指数”，包括人均GDP、人均可支配收入、恩格尔系数、人均住房使用面积等。“幸福指数”内容宽泛，与民众切身利益相关，也是对政府工作的考察和政府绩效的评价。

　　经营城市要因地制宜，不能一哄而上。前提是尊重和善待民众，关键是搞好城乡统筹的长远城市化发展规划。

　　参考文献：

　　陈爱巧：《城乡统筹下的土地制度改革探讨》，《“第五届中国经济论坛”会议论文集》，2010.9

　　陈爱巧：《市县为何热衷卖地》，《中国优秀领导干部论坛》，2011年辑

　　陈爱巧：《土地流转应与城市资本等要素“双向流动”》，《农民日报》，2011.1.18第3版

　　陈爱巧：《“分税制”运行近二十年评价》，《市县领导参阅》，2011年第1~2期

　　陈爱巧：《城镇是城市发育的必然过程》，中国政府创新网，2011.3.17

　　陈爱巧：《“建设好”比地域扩张更重要》，中国改革论坛网，2011-04-13