“三农”工作涉及农业、农村、农民的政策制定与执行,不仅是长期的制度建设任务,也具有应对当前国际金融危机, 化解危机对我国经济不利影响的近期意义。具体来说,在三农工作重要领域的实践,如建立农业农村经济发展激励机制、提高农业生产支持和保护力度、改善农业发 展的市场环境、完善农民收入的稳定增长机制,以及推进农村社会发展的保障机制等方面,无不与应对金融危机的保增长、调结构、扩内需、保民生、推改革密切相 关。因此,加大推进三农工作的力度,是抗击国际金融危机影响的重要举措。

　　保增长:支撑在农业

　　面对 日益严峻的经济形势,政府为2009年确立了8%的经济增长目标,在世界经济增长表现中愈显一枝独秀。如果单纯以占GDP的份额看,农业增加值比重 2008年只有11.3%,并且处于继续下降的趋势;如果单纯从产业对GDP的拉动效果看,农业排在14个部门的倒数第2位,似乎农业这个部门对保GDP 增长并不会做出很大的贡献。但是,跳出“以GDP论英雄”的思维框架,从保增长产业选择的两个原则,即产业对整个国民经济具有基础支撑作用,同时在国民经 济中又处于相对薄弱环节的视角来看,农业对于保增长的重要意义就十分凸显了,农业发展是否稳定,是实现健康、持续、稳定经济增长的基础性保障。

　 　农业是国民经济的基础产业,“无农不稳”、“民以食为天”这一经过长期实践检验的政策理念,生动地揭示了农业对于国民经济和社会稳定的支撑作用。 2007年下半年至2008年上半年,世界经历了一场严峻的粮食价格上涨和食品短缺,推动了恶性通货膨胀,在许多国家造成贫困的大幅度增加,甚至导致民众 骚乱和政治危机,而我国得益于较强的粮食自给能力和正确的应对措施,保障了食品供给和价格的基本稳定。这一经历更加彰显了在我国的三农政策中,具有中国特 色的稳农、强农、惠农战略所蕴涵的高度智慧。此外,与随着农业劳动生产率的提高,剩余劳动力转移到非农产业这一过程相反,在宏观经济走低、就业压力加大的 时候,农业又是返乡劳动力的巨大蓄水池,可以起到稳定就业的重要调节作用。实行家庭承包制之初农业发展对国民经济恢复所起的带动作用、在整个改革期间农业 生产效率改善对于经济增长的基础保障作用,以及农产品供给水平的提高对宏观经济稳定所做出的贡献,都切实证明了农业的这种基础支撑作用。因此,在应对金融 危机的时候,把农业作为实施积极财政政策的投入重点,对于实现经济平稳较快发展,仍将起到重要的基础支撑作用。

　　农业是一个基础性的、 具有战略意义的产业,但是,它却不像有人认为的那样,是一个弱质产业,也不是公共品部门,而是一个完全可以自生的经济部门:有投入就有回报,有较大的投入 才有较大的回报。在实施积极的财政政策的实践中,加大对农业的投入,不仅是必要的,而且是可以预期产生显著成效的。对于农业的投入,一靠市场提供激励,二 靠政策持续扶持,三靠改革挖掘潜力。近年来,中央政府逐年加大财政支持力度,扩大对农业的各种直接补贴和扶持,形成了整体成片扶持与分类瞄准补贴相结合的 政策做法,卓有成效。与此同时,农业要自我持续发展,不能仅靠政策性支持,还要有来自农产品价格的激励效果。而这种市场化的激励机制的形成和完善,则要通 过改革才能实现。

　　扩内需:重点在农村

　　内需是投资需求和消费需求的协 调统一体,依靠经济刺激计划所激发的投资需求,如果不能诱导出相应规模的消费需求,仍然是跛足的内需,形不成投资和消费两条腿走路的格局,也无法支撑经济 持续稳定发展。因此,当前应对国际金融危机对我国经济增长的不利影响,培育和扩大消费需求是关键。而培育和扩大消费需求的重点则在农村。

　 　迄今为止我国仍然处在一个农村人口比重高、数量大的二元经济发展阶段。按照以常住人口概念统计的城市化率计算,我国目前有农村居民7.3亿,占人口总数 的55%。但是,在全国社会消费品零售总额中,县以下所占比重只有21.1%,即使假设县一级零售中有一半是农民购买的,所占比重也只有26.7%,与农 村居民的人数及比重十分不对称。农村消费需求不足的第一位原因,是与城市居民相比,农民收入仍然处于相对低的水平。实际上,农村居民消费的比重与他们的收 入占全部城乡居民收入的比重(26.9%)是对应的。

　　无论是与改革开放以 前比较,还是与其他发展中国家的情况相比,农村居民收入增长速度都是很快的,但仍然滞后于城市居民收入增长速度,也滞后于GDP的增长率。此外,在农村居 民人均纯收入的构成中,家庭经营收入占53.0%,工资性收入占38.6%,财产性和转移性收入只占8.5%。虽然家庭经营仍然是收入的主要来源,但是, 在新增加收入中,打工收入的重要性不断提高,表现为工资性收入在农民收入增量中所占比重越来越大,从2001年的28.6%提高到了2007年的 47.5%。农民工在非农产业就业面临的特殊制度性约束,为农民收入的稳定增长带来很大风险,在遭遇宏观经济周期性下滑的情况下,他们往往是最早失去工作 的劳动者群体。此外,农民收入增长的预期不稳定,加上社会保障不健全,防范基本生活冲击的能力弱,还为他们进行基本生活消费造成了后顾之忧。

　 　城乡居民收入都以较快速度增长但农民收入增长相对慢,从而形成较大城乡收入差距,以及城乡消费差距这个事实,形成了城乡之间消费模式上的梯次性,即两者 既有空间上的差异性,又有时间上的继起性。随着农民收入的继续提高,在很大程度上他们的消费模式会重复城市居民已经走过的道路。这为扩大农村居民消费提供 了一个赶超空间,也为消费品生产提供了一个产能过剩的缓解空间。在经济处于低谷时期,因外需减少和城市消费水平下降而形成的普通消费品的过剩生产能力,可 以通过开拓农村市场而获得释放。虽然农民收入水平较低,但是,由于农村人口规模庞大,其消化过剩产能的潜力仍然是巨大的。由此可见,诸如“家电下乡”的做 法及其拓展项目,应该是有效刺激农民消费的举措。

　　然而,充分挖掘农村消费潜力,关键在于保持农民收入的稳定增长,并通过提高农村社会保障的覆盖率解除农民消费的后顾之忧。这就需要针对农村居民中的不同群体,采取有效措施,确保民生稳定。

　　保民生:难点在农民

　　我们现在所说的农民,实际上是 一个较其传统意义远为丰富和复杂的概念,即他们是由各具特点的不同群体所构成。第一个群体是作为农村常住人口的务农劳动力,大致有1.8亿-2.3亿人。 由于农业的比较收益低于非农产业,这部分务农劳动者的收入仍然偏低,农户增收主要还是依靠非农就业。第二个群体是转移到非农产业就业的农民工,大致有 2.3亿人。在他们当中,有1.5亿人在本地或外地的乡镇企业就业,其余的8000万-9000万则进入城市务工。近年来,农民工工资水平有较大幅度的提 高。然而,由于农民工通常是异地打工,不具备打工地的居民身份,使他们在劳动力市场上处于相对脆弱的地位。在遭遇国际金融危机的情况下,他们所面对的是严 重的就业和生活困难。

　　第一,伴随着金融危机对沿海地区外向型企业的严重影响,农民工的就业不同程度地遭遇到冲击。他们最先受到失业影 响。一部分人得以保持了就业岗位,但许多人处于就业不足以至工资水平下降的状态;另一部分留在城市寻找新的岗位,也有一部分失业返乡,成为潜在的回流农业 劳动力。在春节之前,已经有2000万农民工因失去工作提前返乡,加上数百万新成长的潜在外出劳动力,对就业岗位的压力可能高达2500万。在外向型企业 获得足够的定单之前,岗位的恢复是有限的。由于农民工遭遇的主要是周期性失业冲击,因此,旨在稳定经济增长的投资计划、产业振兴规划以及其他政策手段,应 该按照就业最大化原则实施,并把农民工的就业,放在与其他就业群体同等的地位给予扶持。

　　第二,农民工的就业问题就是青年就业问题。解 决这个群体的就业面临着三个现实的难题,使得现实中的困难远比想象的要大得多。首先,根据调查,有1000万农民工已经没有承包土地。对于这些农民工来 说,回到农业生产的可能性已经很小。其次,由于农民工中40%-50%是年龄在25岁以下的80后、90后青年,从未有过务农的经历,大多数也没有务农的 意愿。最后,这个群体的整体受教育水平以初中毕业为主,并不完全适应劳动力市场变化的要求。经济低迷时期,往往也是产业结构调整最急剧的时期,具体来说, 沿海地区将加快产业升级的过程,并与中西部地区的产业承接一道,构成产业转移和重组。这对劳动力素质提出了更高的要求。解决青年农民工就业难的问题,出路 在教育和培训。对劳动者个人来说,更多的教育和培训无疑可以提高他们在劳动力市场上的竞争能力,得以尽快实现就业再就业。从劳动者群体来看,参与培训和延 长在校时间可以延缓他们进入劳动力市场的时机,缓解就业压力。

　　第三,由于农民工和农村劳动力的社会保障程度较低,在遭受就业冲击的情 况下,他们的基本生活受到的影响最严重。根据2005年1%人口抽样调查数据计算,包括农村常住人口、农民工甚至一些因区划变化而被统计为城镇常住人口但 仍然具有农业户口身份的居民,享有基本养老保险的比例为3.9%,享有基本医疗保险的比例为24.9%,而享有失业保险的比例则只有2.1%。至于最低社 会保障制度的保护,对这些群体来说就更加有限了。此外,由于农民工在城市没有稳定的居住身份,地域流动性较强,他们往往不能获得有效的就业扶助。因此,以 扩大对农民和农民工的覆盖为主攻方向的城乡统筹社会保障制度建设,也是抵御经济冲击的有效手段。

　　推改革:潜力在三农

　　虽然我国经济当前遭到的不利影响,起因是美国次贷危机和世界性金融危机,但是,在同样的危机面前,能否免于冲击,一旦不可避免,它对民生的影响有多深,需要多长时期得以复苏,则取决于经济发展方式及其体制是否符合科学发展观的 要求。越是在危机的时候,越是需要加快改革的步伐,加大改革的力度,才能尽快走出困境。在今年中央一号文件和《政府工作报告》已经做出部署和规划的基础 上,我们有条件通过推进改革,化解危机带来的不利因素,实现长期的制度建设与近期应对措施的良好结合。对于促进三农工作的要求来说,改革应该在以下几个方 面着力推进。

　　首先是建立和完善农业生产的正常激励机制。按照农业的性质,把这个产业作为一个正常的产业进行投入,把农民作为理性的生 产者给予激励,是其得以自生发展的关键。而实施粮食安全战略,归根结底在于形成有保障的生产激励机制。因此,继续实施对农业生产的补贴政策是必要条件,但 却不是充分条件。农产品价格是农业作为市场经济的一个组成部分所赖以发展的终极激励。农产品价格形成机制改革的关键在于,既能够建立一种传导机制,得以利 用国内乃至国际市场价格变动的激励作用,让农民获得价格上涨的好处,又能够形成一个有效的屏障机制,过滤掉非理性的农产品价格涨落,不致伤害农民的种植积 极性和影响消费者的基本生活。

　　其次是构建农业支持体系和农业生产能力的提高机制。我国农业的基础尚不牢固,综合生产能力不强,还没有 完成现代化的任务,大力度的支持与投入仍是当务之急。从经营活动的微观层面看,农业是一个正常的产业,而从粮食安全的宏观层面看,农业的确具有其战略意 义。着眼于未来,我们应该立足于把农业培养成为可以自生的产业,但是鉴于长期以来对于这个产业实行多取少予的历史,仍然需要继续给予反哺。实行城市支持农 村、工业反哺农业的方针,应该在工农业均衡发展的政策理念基础上,形成一个稳定和持续的支农制度框架,使之成为与市场经济相衔接的农业发展机制中的有机组 成部分。

　　第三是建设统筹城乡的经济社会管理体制。城乡之间的劳动力市场一体化和公共服务均 等化,是这一新型经济社会管理体制的标志。其中户籍制度的改革,在这一体制的形成中具有特别关键的地位。一方面,离开劳动力市场发育和公共服务事业发展的 内涵,户籍制度改革是没有意义的;另一方面,不配套进行户籍制度改革,城乡统筹的目标也不可能实现。在没有发生经济危机的时候,现行户籍制度似乎并没有成 为劳动力流动的严重障碍。但是,一旦危机来临,由于与户籍制度相关的社会保护机制的缺失,构成城市化重要组成部分的农村转移劳动力就陷于脆弱的境地。因 此,应该时不我待地加快这个领域的改革,发挥出社会保障和其他公共服务的反周期功能,乘机完成根本改变城乡关系的历史大变革。

　　最后是 以资金和土地为中心的生产要素市场的发育与完善。在工农业关系还处在对农业取多予少的时期,金融渠道是一个比财政机制更大的吸盘。同样,在三农政策逐渐转 向多予少取的新时期,金融体制对于形成完备的农业生产要素市场也是至为重要的。土地是农业最基本的生产要素,由于我国耕地的稀缺性和建设对土地的强烈需 求,应该有一个最严格的耕地保护制度。这个耕地保护制度要以土地作为生产要素的市场机制为基础,才可以有效实施。形成一个规制良好的土地市场,在最严格的 土地用途限制之下实现土地的资本化,不仅可以为农业的投入找到激励的支点,为农业金融找到实物的基础,更是严守红线的必由之路。

　　(作者系全国人大常委、中国社科院人口与劳动经济研究所所长)