近年来，朝阳区建设用地土地利用效率逐步提升，土地利用方式开始向更为集约的方向转变。但是，随着城市化进程的加快，建设用地供需矛盾日益突出，如何进一步集约用地，提升土地利用效率，是关系到长远发展的大计，也是全面贯彻落实科学发展观的具体要求。
一、成绩与挑战并存——朝阳区城市建设用地现状
为准确了解朝阳区城市建设用地土地利用状况，为未来的发展提供依据，朝阳区根据城市建设用地有效利用评价指标体系，对本区的建设用地总体利用效率进行了评价。结果显示，在2003年至2008年间，朝阳区土地利用效率逐年提高。朝阳区单位城市建设用地固定资产投资强度从2003年的9723.549万元/平方公里上升到2008年的23617万元/平方公里，升幅达243%。朝阳区单位城市建设用地GDP产值从2003年的32441.98万元/平方公里上升到2008年的61703.62万元/平方公里，升幅达190%。另外，单位城市建设用地吸纳劳动力数量、地均财政收入等指标均有大幅增长。
但在建设用地的利用方面，朝阳区也存在一些不能忽视的问题。
一是虽然土地出让机制日趋完善，但出让结构不均衡、空间分布不平衡。出让土地空间分布不够平衡，土地出让率按四环外——三环到四环——三环内的顺序逐渐增多，长安街以北土地出让占总量的80%以上，与可利用建设用地集中程度相反。土地出让结构单一、不够均衡，从土地出让方式来看，协议仍是土地出让的主要方式，招标、挂牌、拍卖方式合计只占总出让土地宗数的9%。出让的居住及配套用地占40%以上，商务办公用地仅占4%，与市里规定的居住用地占20%左右的目标比例不相匹配。这一状况持续多年，加大了可利用建设用地在今后继续实施城市规划的压力，也为高科技产业、金融业等重点产业的长期发展埋下了一定隐患。
二是虽然土地利用程度较高，但单位土地面积产值不高，单位面积土地吸纳就业人数不多。2008年，朝阳区土地利用程度为98.1%，未利用土地只占1.9%，但其单位面积产值与国际大都市相比，却有很大差距，地均产值只有伦敦的1/5、东京的1/14、纽约的1/15。而且单位面积解决的就业人口也不高，仅为纽约的2/5。
三是建筑容积率较低，基础设施和综合配套有待进一步改善，尤其交通便捷性差距较大。朝阳区CBD3.99平方公里的核心区，容积率只有2.5，比东京的新宿差一倍，比曼哈顿几乎差两倍。区域内的交通、教育、卫生、医疗和商务服务等基础公共设施相对缺乏，尤其是交通的通达性和便捷性不足，严重制约了朝阳区的土地利用效率。
四是存量土地挖掘力度小，区域扩张型发展特点明显，新增建设用地以占用耕地为主。随着城市规模的不断扩大，朝阳区城市化进程逐步加快，一些工业和商业用地开始向温榆河、定福庄和垡头方向发展，这种外延扩张模式不利于提高土地利用效率。
五是产业用地基本能够集中，但空间布局和利用结构不尽合理，资源优势没有充分发挥。从产业形态来看，主导产业基本能够聚集在一个功能区或者园区发展，但是部分产业用地布局较凌乱，功能并不清晰。另外，土地利用结构与城市功能定位和产业结构不相协调，土地资源优势发挥并不充分，农村产业用地规模小、布局散，难以形成生态规模效益，尤其是农村产业用地多以出租为主，不能吸引聚集性的高收益产业。
二、思考与突破——朝阳区建设用地有效利用的对策措施
针对朝阳区建设用地利用存在的问题，借鉴国外经验，在认真思考、深入调研的基础上，我们期待从以下几点入手寻求突破。
一是因地制宜，对不同区域的土地采取不同的利用政策。对于中心城区建设用地，要优化土地利用空间布局，进而调整产业结构，充分发挥土地利用的最佳综合效益。未来发展的建设用地需求主要通过挖掘潜存量土地，整合现有土地来实现。对于边缘集团建设用地，要针对各边缘集团的特点和发展条件，鼓励综合开发，推进产业、居住、公共服务实施等混合功能的均衡发展，进一步加大对传统工业的搬迁改造，发展现代服务业、高技术产业和文化创意产业。对于绿化隔离地区，要进一步拆除不符合规划的建筑，扩大绿地面积，适当补充一定的产业用地，推动绿化隔离带建设顺利完成。同时发展高新技术、金融服务、现代服务、文化创意等产业，鼓励发展高效生态农业，建设朝阳区高品质的生态空间，促进区域的城市化、现代化。
二是实施城乡一体化发展战略，加强城乡用地统筹规划。“边角地”和“城中村”的存在，严重影响着城市土地的有效利用，应打破城与乡边界，通过改善公共基础设施环境，提高企业进驻当地的意愿。城乡一体化涉及的社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等要素都与土地规划和利用有关，特别是历史上形成的城乡之间土地利用隔离发展，造成各种经济矛盾出现，这些矛盾的解决需要将城乡用地进行统筹，做深入细致的土地利用筹划，并以此为抓手，推进农民就业、住房安置、社会保险体系等方面的政策创新。积极探索建立城乡土地规划、城乡土地利用、城乡产业发展的联动机制，有效提升建设用地的产值。
三是倡导紧凑型城市发展理念，提高建筑容积率。朝阳区土地的有限性毋庸置疑，因此必须加强现有土地的内部结构调整和优化利用。纽约、东京都立足于紧凑型的城市发展模式，他们的土地利用效率是全世界最高的，值得我们学习和借鉴。要将建设用地的发展模式实施战略转型，逐步扭转区域外延扩张模式，走立体化、高容积率、紧凑型的内涵发展道路；注重城镇发展的功能与特色，营造优美的生态环境与和谐的生活氛围，严格控制新增建设用地规模；加快中心城区的改造和更新，坚持“竖向增长”模式，实现内涵发展；加快对地上地下空间的开发，以节约地面土地资源。
四是完善土地开发和管理机制，保证建设用地的可持续利用。为有效利用土地，保障土地开发的可持续性，需要探索建立长效的土地开发研究机制，依据可利用建设用地实际数量，对使用方式进行详细计划，并制定周详、审慎的土地利用政策。合理放量土地，对土地出让总量进行年度控制。积极引导使用未利用地和废弃地，鼓励开发利用地上地下空间，每年新增建设用地的速度可控制在1~1.5平方公里左右，这样朝阳区可利用建设用地的总量就能满足50~70年左右的发展需求。尤其需要减少居住用地的出让面积和比例，提高商务办公等用地的出让比例。
五是注重推进区域产业转型，着力提高建设用地的产出绩效。区域功能定位和主导产业选择是影响建设用地结构变化和产出绩效的重要因素。经济发展的过程是产业结构和用地结构优化相结合的过程，国际大都市一般都经历了从区域性制造业中心到国家制造业中心，再到高科技产业和服务业为主导的经济中心这一过程。知识密集型服务业和高科技产业已成为国际大都市的主导产业，其产出绩效也很高，如东京都2007年高达14.79亿美元／平方公里，朝阳区2008年为3.07亿美元／平方公里。朝阳区要想提高建设用地的产出比，必须对产业进行不断升级，逐步向更有产出绩效的方向转移。探索建立土地产出预算制度，研究提出针对不同区域土地年度产出的预算目标，政府根据各区域土地产出预算完成情况，对区域内部企业实行差别优惠政策，从而调动驻区企业的发展积极性。
六是提高对成长性企业的扶持力度。对成长性企业进行资金和劳动的投入，也是保障土地增值、提高未来土地收益的一项举措，有利于建设用地的稳定有效利用。可以利用科技财政投入以及社会团体、单位和个人捐赠等，设立企业自主创新基金，用于各功能园区内成长性中小型科技企业的研发补贴与资助等，从而培育市场。同时，为企业拓宽融资渠道，充分利用辖区内的金融交流平台，开展各种金融产品的创新，促进中小企业贷款等业务，鼓励创业风险投资公司投资中小型科技企业与项目。帮助企业引入高端人才，建立辖区内高端人才的流动机制，使高端人才能够为本区企业提供智力支持和保障。□
（作者：北京市朝阳区区长）
