三位一体，强化食品安全监管

    对话嘉宾：北京大学法学院教授 王锡锌

    主 持 人：本报记者 王逸吟 殷 泓

    【对话背景】

    食品安全又一次处于舆论的探照灯之下。

    三鹿奶粉事件责任人已被严惩，食品安全法也已制定实施，但是，从地沟油、甲醛血旺，到瘦肉精，这些名词提醒人们，形势依然严峻。“这是一种你来我往的博弈。”北京大学法学院教授王锡锌说。

    王锡锌是行政法领域的知名学者，今年初刚刚入选第六届全国十大杰出青年法学家，因为对拆迁变法、政府信息公开的推动为公众熟知。他同时十分关注食品安全问题，并参加了食品安全立法的讨论。

    “政府的监管不是万能的。”在接受本报专访时，王锡锌表示，强化食品安全，应该突破政府单一监管的模式，转向政府、消费者和社会三位一体相互协同的监管模式。

    食品安全法管得住食品安全吗？

    记者：这两天，人们都在讨论食品安全问题。最近有一个新闻，全国人大常委会又一次启动了对食品安全法的执法检查。

    王锡锌：食品安全法实施不满两年，全国人大常委会就组织两次执法检查，说明了立法机关对食品安全问题的高度关注。执法检查很重要，检查的是法律实施的情况，看各地执法部门执行得怎么样。当然，同样重要的是执法检查要讲求实效，以最有效的方式开展。

    记者：食品安全立法的时候，正遇上三鹿奶粉事件，公众期待很高。现在这部法律实施一年多了，形势却并不乐观。从地沟油、甲醛血旺，到再次被曝光的瘦肉精，很多人都觉得困惑，食品安全法管得住食品安全吗？

    王锡锌：首先我想说，如果以为一部法律的出台就能一劳永逸地解决问题，这是不现实的，也是天真的。的确，食品安全法的整体框架和具体条款所体现的监管理念，比过去的食品卫生法有很大进步。但我认为，立法的进步只是为强化食品安全监管提供了必要条件，远非充分条件。

    瘦肉精的问题其实已经持续了一段时间了，就监管来说，查得严的时候可能情况好一些，一旦有所放松，马上卷土重来，也就是陷入了一种剪不断、理还乱的循环。不光是瘦肉精，在所有的执法监管中，我们都能看到这种你来我往的博弈。之所以有这种博弈，是因为违法添加一些东西一定有收益。比如说添加瘦肉精，猪成了“健美猪”，从而获得更高的收益。有了收益，行动者就有牟利的冲动。这种成本——收益链条的分析，虽然好像只是经济学家谈的话题，但实际上每个人都会这么做。

    怎样弥补政府监管的不足？

    记者：2月份刚刚通过的刑法修正案（八）规定，在食品中掺入有毒有害原料最高可判死刑，监管人员滥用职权可判十年以下有期徒刑。另外食品安全法规定，买到不符合安全标准的食品，消费者可以要求十倍的惩罚性赔偿。这样的违法成本还不高？

    王锡锌：如果说制裁作为一种成本的话，立法上的表述只是可能性。法律制裁的威慑效果，其实是文本规定的惩罚力度乘以被查处的概率。如果承诺的处罚很重，但执法不严，被查处的概率不高，依然不足以震慑那些违法者。

    另外，执法也需要成本，需要巨大的人力和财力消耗。我国有几亿头生猪存栏量，如果一头一头进行检查，这个成本太高了，所以只能抽查。我们原来总说，政府监管力度不够，这的确击中了现实问题，但仅仅谈政府监管也不行，政府的监管不是万能的。

    记者：那你觉得应该怎样弥补政府监管的不足？

    王锡锌：作为弥补，需要引入“权利的监管”。由政府进行的监管是“权力的监管”，而由消费者进行的监管则是“权利的监管”，通俗地说就是走群众路线。引入消费者的监管，可以通过强化几种制度来实现。

    一是食品质量信息的强制披露制度，现在我们有这个制度但是落实得不够。比如各种添加剂的成分和含量，要不要标注得更加详细？通过这些信息的强制披露，可以保障消费者的知情权。

    二是要有一条举报响应热线，消费者只要获得了食品安全风险的信息，就可以去举报。这个制度现在也有，所以我说的是强化，就是真正激活它。消费者不只是监督食品的生产者经营者，还要监督执法机关。一旦他举报了但没有执法的跟进，民众也有权对监管部门的不作为追究责任。

    第三个是继续加大违法成本。刚才说到，食品安全法引入了惩罚性赔偿，可以达到十倍。你认为很高了，实际这个赔偿太低。比如一斤含瘦肉精的猪肉十块钱，十倍也不过一百块钱而已。瘦肉精对人体造成的伤害可能无法预计，而且消费者在精神上也会倍受折磨。因此，更合理的赔偿应该是几十万上百万。当然，提出这个赔偿需要举证，也不是漫天要价。惩罚性赔偿不应该有上限，设立这个制度的目的，就是要让制假企业知道，一万个人买了我的产品，哪怕只有一个消费者提出来要赔偿，我整个企业可能就倒掉了。

    不少消费者为何选择息事宁人？

    记者：可是，不少消费者都选择息事宁人，不会去打官司。

    王锡锌：是的，消费者的监管也有问题，一种是搭便车，都希望别人去打官司，自己不去。在目前的法律框架下，你会因为十块钱一斤的猪肉去较劲一百块的赔偿吗？打一场官司要花多少时间？二是，食品安全的问题非常专业，单个消费者在知识上可能存在障碍。

    这里，消费者团体和NGO的重要性就体现出来了。他们通过个案的积累，掌握的信息更加充分，行动更有效率。不论从防止“搭便车”现象、掌握更专业的知识还是提高行动的效率来看，引入社会的监管，也就是消费者团体和NGO的监管，都是非常重要的。

    从这个思路出发，我们看到，强化食品安全，一部好的法律只是提供了可能性，更需要落实。而落实就要突破现有的政府单一监管的模式，转向政府、消费者和社会三位一体相互协同的监管模式。

    记者：除了依靠法律，还应该怎样发挥道德的作用？

    王锡锌：有人觉得道德的问题很大很虚，但是我认为是回避不了的。食品安全是复杂的社会问题，理想的状态应该是所有生产者经营者都有良好的道德感和社会责任感。道德建设一方面要靠教育，另一方面还是依赖于强化执法，不然就会出现劣币驱逐良币的现象，守法经营的人反而会被淘汰出去。如果监管不严格，或者监管者的效率不高的话，再来谈生产者的社会道德，我觉得是空谈。总之，只有不断加强监管，才能为道德的培育和强化提供一个有效的基础。 (人物素描：杨震绘）

    【典型食品安全事件回放】

    ◆重庆发现含甲醛血旺

    2011年3月17日，重庆市工商局的执法人员在九龙坡区含谷镇华新村一处农舍查获了2000公斤待售血旺，这些血旺每公斤含甲醛量为100毫克。工商部门责令生产者停止生产，并紧急通知对全市所有超市、农贸市场销售的血旺进行检查。

    知情人透露，血旺中掺入甲醛后，不但形状好看，吃起来也更劲道，所以在市场上大行其道。重庆市工商局有关负责人坦言，市场上究竟有多少血旺是合格的，多少是含甲醛的，无从掌握。只有广泛发动群众，积极监督举报，才能从源头上确保安全。

    ◆瘦肉精猪肉流入双汇济源公司

    2011年3月15日，央视《每周质量报告》特别行动节目曝光了双汇在食品生产中使用“瘦肉精”猪肉，市场哗然。新闻曝光的济源双汇食品有限公司位于河南省济源市，以生猪屠宰加工为主，有自己的连锁店。销售人员介绍，店里销售的猪肉基本上都来自济源双汇，严格按照“十八道检验”正规生产。然而，十八道检验并不包括“瘦肉精”检测。农业部日前发布消息，河南全省生猪“瘦肉精”排查已基本完成，从实际情况看，河南发生的“瘦肉精”案件是个别县市的少数人明知禁用仍违法生产、销售和使用引起的，属于个案。

    ◆三聚氰胺重现市场

    2010年1月底，贵州省卫生厅发布“黑名单”，确定上海熊猫乳品有限公司、山东淄博绿赛尔乳品有限公司、辽宁铁岭五洲食品有限公司和河北唐山乐亭凯达冷冻厂的部分产品存在三聚氰胺超标问题。有关部门证实这些食品使用了2008年未被销毁的问题奶粉作为原料，案件已被依法查处。

    【相关法律法规摘录】

    最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法生产、销售、使用禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释（2002年8月）

    第3条　使用盐酸克仑特罗（俗称瘦肉精——编者）等禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品或者含有该类药品的饲料养殖供人食用的动物，或者销售明知是使用该类药品或者含有该类药品的饲料养殖的供人食用的动物的，依照刑法第144条的规定，以生产、销售有毒、有害食品罪追究刑事责任。

    食品安全法（2009年2月）

    第28条　禁止生产经营下列食品：

    （一）用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品。

    刑法（2011年2月修正）

    第144条在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处五年以下有期徒刑，并处罚金；对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金；致人死亡或者有其他特别严重情节的，依照本法第141条的规定处罚。

    第408条之一负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处5年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处5年以上10年以下有期徒刑。