编者的话：随着我国经济发展水平的不断提高和社会利益关系的日益复杂，社会组织的地位和作用更加突出，但我国社会组织的发展现状与需要其担负的使命任务相比还有很大差距。“十二五”规划纲要把加强社会组织建设作为加强和创新社会管理的一项重要内容，提出要促进社会组织发展、加强社会组织监管。怎样认识社会组织的功能和作用？如何推动社会组织健康有序发展？社会组织发展中面临的主要困难是什么、怎么解决？本期“本周话题”刊发的文章，对这些问题进行了探讨。

　　郑杭生 陆益龙：更好地发挥社会组织的功能

　　改革开放30多年来，随着我国经济建设快速推进，社会建设在现代化建设中的地位和作用日益凸显。没有社会建设，经济建设、政治建设、文化建设等将面临重重阻力；没有必要的社会基础，经济建设、政治建设、文化建设等将难以平稳有序进行。社会建设内容广泛，而核心问题之一是社会组织建设。只有大力加强社会组织建设，充分发挥社会组织的功能，才能为经济建设、政治建设、文化建设等提供良好社会条件，并促进社会和谐。

　　社会组织的本质功能。社会组织具有完善市场机制、保障改善民生、繁荣发展文化、促进公众参与等诸多功能，其本质功能可概括为两个方面：一是社会协调功能，二是道德建设功能。对于一个社会来说，在政府与个人之间须有一些协调性、媒介性的社会组织。这些社会组织不仅可以协调政府与个人的关系，而且可以在组织社会生活方面发挥重要作用。同时，社会道德建设也离不开社会组织。社会组织既是道德规范的重要制定者，也是道德实践和道德监督的重要主体。例如，行业协会、职业团体、公益组织等一方面通过行业规范和职业道德来遏制个体的自私自利行为，另一方面通过组织活动来扩大利他主义的影响。从这两个本质功能看，社会组织是社会的润滑剂和黏合剂。

　　社会组织的行政化和高门槛问题。一般认为，目前加强社会组织建设，关键在于社会组织“去行政化”以及降低准入门槛，让更多的社会组织快速成长起来。这种看法有一定道理，但还需要深入研究。首先，关于“去行政化”。由于历史原因，我国的社会组织确实存在“行政化”问题。这在基层社会组织——社区中特别明显：社区大都成了“政府的腿”，而没有成为“居民的头”，在某种意义上是政府的从属机构和延伸物。社区组织“去行政化”的过程，实际上是一个不断减少行政性、增加自治性的过程，是正确处理与政府关系、与政府合理分工的过程。这里需要注意两个问题：一是对“去行政化”要有正确的理解。“去行政化”的主要涵义在于社会组织相对于政府是不同类型的组织，因而有不同于政府的目标、功能、运行规则。这决定了社会组织不应成为政府的从属机构和延伸物，但不能把“去行政化”理解为社会组织与政府越没有关系越好。二是对“去行政化”的原因要有正确的认识。社会之所以需要社会组织，目的就是为了协调政府与个人、个人与个人之间的关系，而行政化趋势妨碍了社会组织协调政府与个人、个人与个人之间的关系，所以需要“去行政化”。其次，关于准入机制。应当承认，由于历史原因，我国社会组织的门槛确实比较高。针对这种情况，强调降低“门槛”或“松绑”对于社会组织的发展是必要和重要的。但同时应看到，任何社会的组织都有准入机制。比如在经济领域，经济组织也有市场准入机制。因此，准入有一个适度的问题，过严、过宽都不利于社会组织健康发展，都会妨碍社会组织有效发挥应有的功能，妨碍其协调政府与个人、个人与个人的关系。所以，加强社会组织建设，最重要的是促进社会组织真正发挥本质功能。

　　社会组织发展和改革的着力点。我国的社会组织体系和管理体制脱胎于计划经济时期，具有“单位制”的许多特点，还不能完全适应工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的形势，还不能在社会转型中充分发挥功能作用。当前，促进社会组织发展和改革可以从两个方面着力。一是改革社会管理体制，使社会生活及社会管理领域广泛地向社会组织开放。在现行社会管理体制中，政府与社会组织之间的分工不够明确，政府对社会组织管理过多，社会组织对政府依赖过多，导致社会组织的自治能力较为低下。应通过改革提高社会组织的自主性，让社会组织独立自主地开展社会公益活动。目前，社会管理特别是基层社区管理几乎完全依靠政府的力量来推动。如果这些与民生密切相关的社会事务广泛地向社会力量开放，积极引导和鼓励有意愿、有能力、合乎规范的社会组织参与进来，那么，能够向群众提供的社会福利和社会服务就会更多，社会运行效率也会提高。二是改革社会组织自身的运行和管理机制，增强自律、自主和自我管理能力，提高其组织的运行效率。目前，我国登记的社会团体有25万多个、基金会有2500多个，这些组织覆盖各个区域、行业、界别，如果能进一步提高它们的运行效率，就会对社会管理和建设发挥更大作用。社会组织管理机制改革可能比经济组织管理机制改革难度更大，在经济组织管理机制改革中可以通过建立激励机制来提高组织的效率，而这种方法对社会组织改革来说不一定能奏效。所以，如何改革社会组织管理机制还有待结合我国实际进行探索。或许，推进社会组织管理的专业化、建立第三方评估机制、建立群众监督机制、实施淘汰或退出机制等措施，能够在一定程度上促进社会组织提高效率。

　　当前加强社会组织建设的重点。就具体实践而言，加强社会组织建设，当前的重点主要是：完善法律，拓展领域，加强监管和评估监督，建立退出机制。推动社会组织健康发展，首先应在法律层面严格规范社会组织的行为以及准入、监管、退出程序，明确社会组织的权责范围，使社会组织的登记和管理走上法制化轨道。社会建设与社会管理创新，需要在制度和政策上开放更多的领域，广泛动员社会力量参与。在发展社会组织方面，不仅应继续推动扶贫济困、社区建设、公益慈善等领域的社会组织发展，而且应拓展领域，尤其是推动志愿服务、养老、就业等领域的社会组织发展。随着社会组织的不断发展，需要建立健全监管体系，对违法违规和无效的社会组织实行退出机制。应当指出的是，加强社会组织建设，必须从我国实际出发、根据社会现实需要来进行，西方一些好的社会组织管理方法可以借鉴，但照搬西方社会组织的发展模式无助于我们推动社会组织健康发展。

　杨宜勇：推动社会组织健康有序发展

　　在现代社会，社会组织作用重要、不可或缺。一是有利于更好地满足人们的需要。建立在社会分工基础上的专业化组织将具有不同能力的人聚合在一起，以特定的目标和明确的规范协调人们的活动、发挥人们的能力和作用，从而可以提供更好更多的产品和服务，更有效地满足人们的需要。二是有利于增强集体行动达成合理目标的有效性。集体行动作为一种社会现象，贯穿人类社会的始终。只要存在单个个体无法实现的公共物品供给问题，就存在集体行动。社会组织有利于规范集体行动，增强集体行动达成合理目标的有效性。三是有利于推动创新。社会组织是推动创新的重要主体。近年来国际上流行一种混合型组织即“社会型企业”，它是以公共利益为目标的营利组织，但其营利不全是为了出资股东，而是为了提升竞争力、永续经营、扩大服务。一个著名的例子是孟加拉国尤努斯创立的格莱珉银行，它向穷人提供不需要担保的小额贷款，使很多人摆脱了贫困。社会型企业主动担负社会责任，具有促进社会整体向上的作用。

　　在新形势下推动我国经济社会科学发展、和谐发展，需要在科学发展观指导下，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设。而无论社会建设、社会发展还是社会管理创新，都离不开大力发展社会组织。正是基于这样的认识，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求，坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。“十二五”规划纲要提出，改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制；重点培育、优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织；推动行业协会、商会改革和发展，强化行业自律，发挥沟通企业与政府的作用；完善扶持政策，推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，扩大税收优惠种类和范围。

　　贯彻落实中央精神，推动社会组织健康有序发展，应推进社会组织登记管理创新，促进各类社会组织充分发挥功能作用。目前，我国各类社会组织有200多万个，对于其中有益但尚未登记的社会组织应逐步使其合法化。同时，积极推进各类社会组织登记管理创新，拓展社会组织直接登记范围，探索登记管理和业务主管职能一体化。社会组织覆盖面广，功能多样。有的社会组织可以充分调动社会资源，承担各级政府转移的提供公共服务的职能，这有利于改进公共服务的质量，提高公共服务的绩效。民政部、国家发改委联合印发的《民政事业发展第十二个五年规划》（以下简称《规划》）明确提出，建立各级政府资助社会组织发展的机制。未来5年，我国政府将向社会组织开放更多资源，向社会组织转移更多职能，并扩大税收优惠。有的社会组织可以强化行业自律，帮助政府规范企业行为，推动企业承担社会责任。《规划》明确要求，推动行业协会、商会改革和发展，强化行业自律，发挥沟通企业与政府的作用。有的社会组织可以承接原来街道办事处的大多数职能，替政府分忧、减负；在服务社区居民的同时承担大量社会自我管理的职能，有利于形成“小政府、大社会”的社会管理新格局。《规划》明确提出，推动县（市、区）社会组织培育和发展，发挥其提供服务、反映诉求、参与基层社会管理的积极作用。

　　在大力发展社会组织的同时，应及时完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的社会组织监管体系。一方面，加强社会组织党建工作，保证社会组织发展的正确方向；另一方面，健全社会组织负责人管理、资金管理、年度检查、查处退出等制度。通过相关法律和制度的完善，形成登记审批、日常监管、税务稽查、违法审查、信息披露、公共服务、行政处罚等各环节信息共享、工作协调的社会组织管理机制；制定社会组织行为规范和活动准则，实行社会组织分类评估制度，完善失信惩罚机制；引导社会组织完善内部治理结构，加强自律，提高透明度和公信力。

　　蓝军：解决社会组织发展面临的困难

　　社会组织可以为社会提供新的资源配置机制，在解决社会问题方面具有独特优势；可以弥补政府和市场的不足，有利于满足社会多样化需求。正因为如此，社会组织日益成为经济社会发展的重要推动力量。但是，由于体制机制还不健全、不完善，当前我国社会组织发展还面临一些困难。

　　社会组织发展的现状。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，越来越多的单位人变成社会人，大量人口处于非组织化状态、流动状态，人民群众的价值取向、道德观念、行为方式以及利益诉求、意见表达等呈现多元化特征。在新形势下，政府部门唱“独角戏”的社会管理模式已难以维持，大量社会管理和服务事务需要转移给社会组织。然而，目前社会组织发展还面临一些困难，主要是：社会组织的法律地位不够明确，制约社会组织加快发展；政府职能转变不到位，还承担许多本应由社会组织承担的职能，政府购买社会组织服务的制度尚未建立起来，影响社会组织发挥功能和作用；国家扶持社会组织发展的政策措施还没有得到完全落实。其中，资金不足是社会组织面临困难的集中表现，是困扰社会组织发展的主要问题。

　　社会组织的资金来源情况。由于在政府机构改革中政府停止了对大部分社会组织的财政拨款，大多数社会组织进行外部资金募集不易、自我创收受限，正常活动难以开展，处于步履维艰状态，不少社会组织事实上处于休眠状态。目前社会组织的资金来源主要包括会员会费、政府资助、提供产品和服务、企业捐赠以及投资收益等。这些收入又可分为非自创收入与自创收入。非自创收入包括社会组织接受政府拨款和社会捐赠，这在理论上应该是社会组织的主要收入来源。自创收入是社会组织通过提供产品和服务而获得的收入以及通过投资获得的收益。自创收入主要包括业务收入、经营收入和投资收益。业务收入是社会组织为实现社会效益而开展业务活动取得的收入，这是自创收入的基本形式。经营收入是指其在实现社会效益的业务活动之外开展经营活动所取得的收入。投资收入是社会组织在将资金运用于实现其社会使命的具体项目之前，进行资本运作，获取投资收益，以实现资金保值增值。有人认为，社会组织不应该有经营收入，资金应全部来自会费。这其实是一种认识误区。社会组织并非不能有经营活动，因为社会组织生存发展和开展业务活动必然会产生财务支出和各种资金耗费，在会费相对不足的情况下，在坚持注重社会效益和非盈利性的前提下，应该可以适当通过开展经营活动取得收入，以弥补资金缺口，更好地为社会提供多样化的产品和服务。

　　克服社会组织发展困难的思路。首先，进一步转变政府职能，让社会组织参与提供公共服务。可以考虑从各级政府有关民生、农业、基础设施、社会事业、节能环保、灾后重建的拨款中划出一部分资金向社会组织购买服务，由社会组织提供相应的公共服务。这样做，有利于政府职能转变，有利于社会组织发挥优势提供专业化服务，提高公共服务效率；有利于拓展社会组织发展空间，解决社会组织资金瓶颈问题；有利于社会组织吸引人才、吸纳就业，在为社会作贡献的过程中不断发展壮大。其次，在法律和政策许可的范围内拓宽社会组织收入来源。社会组织健康发展，需要扩大收入来源。在美国，社会组织的经费来源除会费以外，还包括发行出版物、提供咨询服务、开展培训、举办展览会、提供个性化服务等。近年来，我国一些地方对扶持社会组织发展、拓宽社会组织收入来源进行了积极探索。今年初，北京市民政局出台政策，允许社团组织通过市场化运作方式兴办社会企业来加强自身经济实力，并将北京市区两级7500家社团组织专职工作人员全部纳入正式编制管理，由政府财政承担专职工作人员工资。第三，完善法律法规。目前，我国有关社会组织发展和管理的法律法规不健全，对社会组织发展及运作的管理还主要依靠政府行政部门来进行，社会组织缺乏自我管理、自我运行的法律依据。应加强这方面的立法工作，构建更加合理的社会组织管理体制，提高社会组织自我管理、自我运行的能力和提供服务的质量。

　　（作者为中国民族贸易促进会常务副会长）