2019年11月07日 星期四
第二节 教育改革的主要内容
作者杨东平              日期:2013-03-20               阅读:4136 次



  一、农村义务教育:从“分级办学”到“以县为主”

  1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》确定了基础教育“由地方负责、分级管理的原则”。《义务教育法》也确定了农村义务教育的责任以县、乡(镇)政府为主,农村基础教育的经费主要由县、乡两级政府筹措。基础教育的管理权限由此下放给地方。出现义务教育责权层层下放的局面,形成事实上以乡为主举办义务教育的体制。

  20世纪90年代以后,以2000年实现“两基”(基本实现九年义务教育,基本扫除青壮年文盲)为目标,农村开展大规模“普九”。义务教育经费除政府财政拨款,辅以征收的教育税费、学杂费、社会捐助、集资等多渠道筹资,号称“人民教育人民办”,这基本上是农民用自己的钱举办“义务教育”。自1992年起,全国出现大面积拖欠农村中小学教师工资的严重情况,是新中国成立以来从未有过的。1994年实行分税制后,乡镇财力更为薄弱,拖欠教师工资问题日趋严重。

  从2000年起,农村实行“税费改革”,取消了农村教育费附加和农村捐集资,农村教育的经费成为无源之水,情况急剧恶化。2001年5月,国务院《关于基础教育改革与发展的决定》改变了这一实行了15年的管理体制,“实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”,将基础教育管理权限上升至县级,以保障农村基础教育的基本需要,尤其是教师工资的发放。“以县为主”的管理体制,在一定程度上改善了教育管理重心过低、教育经费以乡镇为主的问题;但对于很多财力薄弱的县而言,县级财政仍然无力承担农村义务教育投入。

  经社会各界的持续呼吁,2005年,国家将在农村全面免除义务教育阶段的学杂费提到议事日程。2006年初,财政部、教育部联合制定了《农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付管理暂行办法》。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。从2006年起,在农村实行“两免一补”(免除杂费、书本费,补助寄宿生生活费)的义务教育经费新机制,首先在西部农村开始实行,2007年扩大到所有农村。但这一改革并未触动占义务教育经费70%~80%的教师工资,仍然有待继续深入。

  二、中小学教育改革

  中小学教育教学改革有两个基本的主题,一是克服“应试教育”弊端,实行“素质教育”;二是改革重点学校制度,促进义务教育均衡发展,矫治越来越严重的“择校热”和高昂的“择校费”。这两者之间有着复杂、微妙的关系。

  20世纪80年代以来一个重大的教育事态,是“应试教育”的全面复活和强化。伴随对“文化大革命”的政治否定,恢复高考之后,由于全社会追求高学历、望子成龙的文化心态,升学竞争逐渐激烈。重新恢复中小学重点学校制度,将义务教育纳入升学教育、精英教育的轨道,人为地制造少数精英学校和多数“差校”、“弱校”,加剧了义务教育阶段所不应具有的竞争性,并致使升学竞争层层下压,严重地扭曲了基础教育的价值和功能。20世纪80年代“片面追求升学率”的问题,在90年代被恰当地命名为“应试教育”。

  20世纪90年代中期,“素质教育”的概念逐渐从民间进入官方,逐渐成为国家的教育政策。1999年颁发的《中共中央、国务院关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》,使“素质教育”的理论得以定型。1997年,上海市首先改革重点学校制度,全市各区县全部实行小学毕业生就近免试对口入学,初高中脱钩,重点中学停止举办初中。高校招生采取与中学脱离的“社会化”方法。实行小学取消百分制、实行等级评分的试点。此后,广东、北京和各地采取类似改革。国家教委宣布今后在义务教育阶段不搞重点学校,以缩小中小学之间实际存在的差距,并加强薄弱学校建设。

  但由于学校之间客观存在的巨大差距,教育政策在资源配置上并未实现一视同仁,严重的“择校热”并未降温,反而愈演愈烈。20世纪90年代之后,公办学校“改制”、“名校办民校”的“教育产业化”政策,进一步拉大了学校差距,激化了炽烈的择校竞争。在城市地区,重点学校的“择校费”发展为大规模的、名正言顺的高收费制度,有两个政策源头。一是公办中小学实行“民营机制”的转制改革;二是2000年国家通过“三限”的政策规范高中收费 ,从而突破了入学机会上“分数面前的平等”,使用金钱购买名额成为具有合法性、制度化的公共政策。于是,享受“优质教育”逐渐成为家长经济资本和社会资本的竞争。教育高收费、乱收费的风气大开,极大地异化了学校的教育价值和功能。

  教育部从1995年开始推行的另一项政策——在全国评价验收1000所示范性普通高中——制造了高中阶段变相的“重点学校”,导致教育资源配置新的不公。在教育经费十分短缺的情况下,各地出现新一轮盲目攀比、铺张奢华建设浪潮热。这些豪华的“示范学校”动辄耗费数亿元,其硬件水平普遍高于发达国家的公立学校,也高于我国的优秀的重点大学。正是这种少数名校与大片普通校、薄弱校并存、学校系统的两极分化现实,造成了家长不得不择校的刚性结构。

  2002年,《人民教育》介绍山东寿光市推行基础教育均衡化的做法,教育部将义务教育均衡发展作为重要的工作方针;直至2005年叫停 “改制学校”、2006年新《义务教育法》颁布,这一方针才真正得到贯彻。但对基础教育混乱现象的治理仍然十分艰难,是一个长期的任务。

  三、高等教育改革

  20世纪90年代中期,在“科教兴国”、“跨越式发展”的浪潮中,高等教育得以突飞猛进的发展。高等教育政策的重大变动有三个主要方面:高校合并、调整,大学扩招和建设“世界一流大学”。

  高校合并

  20世纪90年代高等学校的新一轮“院校调整”,从管理体制而言是打破“条块分割”、“部门办学”的陈旧体制,提高教育效率。就大学自身的发展而言,是希望通过院校合并达到学科互补,恢复和加强大学的综合性,它与20世纪50年代强调专业化、发展单科学院的方向正好相反。中国重新出现了真正意义上的多学院的综合性大学。

  按照“共建、调整、合作、合并”的八字方针,下放、调整和合并高校。1998年开始的国务院机构改革,成为对中央部门办学体制的真正革除。原机械工业部、煤炭工业部、冶金工业部等9个部门部改局,对其所属的211所学校进行了调整。1999年,对原兵器、航空、航天、船舶、核工业等五大军工总公司所属院校进行调整。2000年,又对铁道部等49个国务院部门(单位)所属院校进行了调整。调整后,全国共有普通高等学校1018所,其中由中央部门管理的为教育部直属的71所由其他中央部门管理的有50所,其余均以地方政府为主管理。至此,绝大多数中央部门不再办学,高校管理权的下放成为真正的现实。

  与此同时,在建设综合性大学的浪潮中,高校大规模合并,如浙江大学、吉林大学等都成为校园遍布全市的“巨无霸”大学。但这一轮调整是行政主导型的,缺乏民主决策、科学研究和学校的自主性,逐渐演成好大喜功的刮风之势,出现盲目求大之风和“拉郎配”,为此造成不同程度的资源浪费,损失了不少名校品牌(如协和医科大学、华西医科大学等),从而损害了高等教育的丰富性。

  高等教育扩招

  1999年初,在亚洲金融危机、国内市场低迷的背景下,从拉动内需的角度出发,国务院决定高等学校大规模扩招,并提出“高等教育大众化”的目标。1998年,普通高校共招收本专科学生108.36万人,研究生7.25万人。从1999年起,连续三年大规模扩大招生,年增幅平均达30%左右,为历史所罕见。详见表24.1。

  


  我国1990年的高校毛入学率为3.4%,1998年为9.8%,2000年约为11%。由于扩招速度之快,原定在2010年达到的15%的指标,已提前于2002年达到,从而进入“高等教育大众化”的阶段。高等学校扩招拓宽了长期制约基础教育的高考“瓶颈”,2000年,全国高考平均录取率首次超过50%,达到55%左右,北京、上海的录取率则达到70%。高教的高速发展刺激了相对滞后、沉闷的高等教育,适应了学生需要和市场的变化。2006年,我国高等教育的毛入学率,已经达到22%。

  然而,以拉动经济内需为追求,如此大幅度地扩招是缺乏科学性的。它不仅造成高等学校的紧运行、教学秩序的紊乱,并导致教育质量的下降和滑坡,受到各方的关注和质疑。此外,这一轮高校扩招在层次结构的调整上并不如意。国外实现高等教育“大众化”以发展二三年制的社区学院、高等职业教育为主,我国则主要扩张四年制本科教育。这不仅更为昂贵,而且模糊了研究型大学的培养目标,恶化了办学环境,造成与民办高校争夺生源的后果。

  高校收费和资助制度改革

  从新中国成立初期到20世纪80年代初,我国实行的是“免费上大学”加“人民助学金”的资助政策。大学学费由国家全包,学校并以奖学金、助学金的形式补贴大学生的学习和生活开支,并免费提供医疗和住宿。

  从20世纪90年代后期开始,实行高校收费制度改革试点。1997年全国高校实现“公费”和“自费”招生“并轨”收费,形成缴费上大学的局面。高校学费标准从1998年的1000余元快速攀升,目前北京地区普通高校学费一般为每年5000元左右,如果加上其余的各种费用和生活费,学生实际支出的费用要高得多。大约相当于一个城市职工一年的收入或两个农村劳动力一年的收入。由此,导致大学出现约占学生总数20%左右的“贫困生”阶层。虽然国家有“奖、贷、勤、减、补”等五种方式帮助贫困生,但作为主体的国家助学贷款因种种原因难以大面积推进。

  2007年5月,国务院发布文件,建立健全普通高校、高等职业院校和中等职业学校家庭贫困学生资助政策体系。在高等教育阶段设立国家奖学金、国家励志奖学金和国家助学金,由中央和地方财政按比例分担。新的资助政策体系,资助范围明显扩大,资助强度明显提高。新的资助体系及各项政策全部落实到位后,国家每年用于助学的财政投入、助学贷款和学校安排的助学经费将达到500亿元左右,将惠及2000万贫困学生,全国1800所高校的约400万大学生(约占高校学生的20%)和1.5万所中等职业学校的1600万学生将能获得不同的资助。

  建设世界一流大学

  高等教育发展的另一个维度,是基于国家新一轮赶超战略,1998年开始进行“建设世界一流大学”的“985工程”。第一期工程对清华大学和北京大学两校三年各投资18亿元。2007年,进入“985工程”的高校已经达到43所。

  但这一政策的合理性和有效性引致诸多批评。其一是加剧了三级教育之间资源配置的失衡,使教育经费更多地流向高等教育。2000年全国各类教育经费总计384.9亿元,高等教育支出98.3亿元,占25.5%;国家财政预算内教育经费总计208.6亿元,高等教育支出52.97亿元,占25.4%。 大多数国家的这一比例通常在18%以下,我国的这一比例经常在20%-22%,无论与国外还是与自己比,25%的水平都是极高的。二是“钦定”重点建设的高校,缺乏竞争和公平;以高校整体为建设对象而不是按学科,也不够科学。有专家建议对国家急需的研究项目公开悬赏,实行政府购买,而不是资助研究。三是如何评价这一投入的产出和效率。事实上,如果不进行实质性的体制改革、建立现代大学制度,那么这种投入达到建设“一流”的目标,是十分令人怀疑的。

  摘自《发展和改革蓝皮书》



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