围绕建立市场经济体制的改革、对外开放和实现社会现代化，20世纪80年代以来教育制度改革和教育政策的调整取得了一些进展；总体而言，这一时期的教育是发展大于改革，教育在数量、规模上的发展令人瞩目；但在体制的更新和教育价值、教育品质的提升上乏善可陈。 　　一、巨大的发展成就 　　改革开放以来，尤其是近十几年来，我国教育发展取得巨大成就。 　　2000年，我国已宣布基本普及九年义务教育。到2006年底，全国实现“两基”验收的县（市、区）累计达到2973个，占全国总县数的96%，“两基”人口覆盖率为达到98%。小学学龄儿童净入学率达到99.27%，初中阶段毛入学率97%，。初中毕业生升学率为75.7%。高中阶段教育（包括普通高中、职业高中、普通中等专业学校、技工学校、成人高中、成人中等专业学校）在校学生4341.86万人，高中阶段毛入学率为59.8%。全国各类高等教育在校学生规模超过 2500万人，毛入学率达22%。形成世界上最大规模的基础教育和高等教育。 　　作为世界上最大的发展中国家，中国总人口约占世界人口的21%，教育人口约占世界的26%(其中学历教育约占22%)。长期以来，中国以全世界3%的教育经费，支撑起占世界1/5人口的教育，是中国政府和全体中国人民共同努力的结果。 　　根据主管部门的规划和预测，伴随社会现代化的进程，我国教育的发展将在2010年达到世界中等发达国家的水平；2020年达到世界较发达国家的水平，并在2050年跨入世界教育发达国家行列键（见表24-2）。 　　 　　但必须看到，目前农村的“普九”刚刚满足基本生存、基本运转的需要，是一种非常低的水平和非常脆弱的状况，还有大量教育负债尚未偿还，还有许多深层次问题没有解决，例如农村教师的待遇问题。农村初中学生辍学流失十分严重。例如，据东北师范大学课题组2003年对辽宁、吉林、黑龙江、河南、山东、湖北6个省14县17所农村初中学校的抽样调查显示，所有样本县初中辍学率都大大超过了3%的“普九”要求，最高的竟然达到54%，平均辍学率约为43%。 　　二、未完成的拨乱反正 　　1977年恢复全国统一高考制度，标志着中国教育走出“文化大革命”的灾难，恢复整顿并重新得到发展。值得认识的是1979年前后的思想解放运动，在教育界却是一场“未完成的拨乱反正”。1979年前后，教育界在解放思想、摆脱“左”的思想禁锢方面取得了一些进展，但是与政治、经济领域的思想解放运动相比，应当说是很不深入的。真理标准的讨论，在教育界没有得到深入开展。1983年5月，胡乔木在与何东昌的谈话中明确指出“六中全会决议，对教育方针没有专门研究过，是沿用了过去的提法。不能以六中全会的提法为界限，在这个圈圈里，不敢越雷池一步”。可以说，我们仅仅在“要不要教育”的问题上恢复了常识，而对于要什么样的教育、什么是好的教育，却未能产生新的思维，当时对教育的恢复重建，基本上是重新回到20世纪50年代的简单做法，错失了一个历史性机遇。作为比较，经济领域明确否定了回到20世纪50年代计划经济体制的思路，开辟了改革开放、发展社会主义市场经济的新航道。直至今日，我国的教育体制、指导思想仍遗有计划经济体制和“左”的思想的明显影响。这是教育领域与经济领域最大的不同之处，也是面向未来的教育改革必须要补上的一课。 　　三、政府教育投入不足和“体制性短缺” 　　国家教育资源配置方式存在的主要问题，是政府教育投入不足，教育资源垄断造成的“体制性短缺”。国家财政性教育经费占GDP的比例，长期徘徊在2%-3%，与我国经济的持续高速增长形成鲜明的反差（见表24-3）。中国成为世界上政府教育投入最少的国家之一。我国政府1993年提出在2000年达到公共教育经费占GDP的比例为4%的目标，至今尚未实现，预计将在2010年实现。 　　 　　面对社会旺盛的教育需求，在政府教育投入不足的情况下，国家对教育资源的垄断，妨碍了海内外社会资源向教育的流动。2002年，我国全部教育经费中只有56.83%来自政府预算内拨款，小学教育的这一比例为74.51%，初中为68.28%，高中为38.63%，高等学校为44.68%。民办学校学生的比例，在小学阶段只有1.86%，中学阶段为3.68%，高等学校约10%。由于缺乏公平竞争的制度环境，民办教育的发展步履维艰。公办学校利用不公平竞争和灰色手段向社会强势地汲取资源这一现象，被研究者称为“小的非公共部门，大的非公共投入”。 　　四、教育公平问题突出 　　在发展主义、经济主义的发展背景下，教育目标以增长和效率为追求，在总量的增长中，出现价值的失衡和扭曲，教育公平问题突显，突出表现为城乡之间、地区之间、学校之间的教育差距呈现加大之势。农村教育的薄弱和边缘化；城乡、地区和阶层之间的教育差距拉大。“转制学校”、“名校办民校”等做法加剧了基础教育阶段的择校热和高收费，加剧了学校系统的两极分化和单一升学率导向的恶性竞争，扰乱了整个基础教育的气氛，出现新的“上学难、上学贵”问题。获得“优质教育资源”逐渐成为金钱和家庭社会背景的较量，重点学校制度正在形成一种凝固和扩大社会阶层差距的机制。高额的学费和薄弱的助学贷款制度，形成约占高校在校生20%左右的庞大的贫困生阶层。在高速城市化的过程中，数以千万计进城务工农民工子弟的教育问题，已经成为当前最为突出的教育公平问题。 　　影响我国教育公平的，有两种不同性质的原因。一类是发展性原因。历史形成的城乡之间、地区之间的巨大发展差距，只能通过社会经济发展逐渐缩小。另一类则是制度性原因，城市中心、等级化的公办学校制度等不合理的安排和公共政策，加剧了客观存在的教育不公。这完全可以通过政策调整和制度创新来改善。 　　五、特殊的发展路径：教育产业化的发展 　　20世纪90年代中期之后，主要利用市场机制发展教育——所谓“教育产业化”——的路线，是特定历史时期的产物，在当时效率优先、经济主义的社会发展观的背景下，中国教育的发展走了一段曲折的道路。 　　“教育产业化”路线的主要问题，是夸大了教育的产业属性，转移了政府发展教育的首要责任，将基础教育建设的责任转移到公众和家长身上，将政府用纳税人的钱提供的“公共产品”，变成需要花钱购买的服务，对教育发展的规模、速度、经济效益的追求，压倒了对教育公平、教育质量、教育品质的关注。公办学校通过“改制”实行高收费、改变义务教育和公办学校的公益性等种种营利行为，扭曲了学校的教育功能。对数字、数量的片面追求，造成严重的学术浮躁和学术泡沫，损害了教育质量和教育的内在品质，致使教育已经成为人民群众强烈不满的问题领域。教育与医疗、住房问题一起，被喻为压在老百姓头上的新“三座大山”。 　　需要认识，教育的确具有部分产业属性，作为纯公共产品的义务教育必须主要由政府供给和保障；非义务教育阶段的高等教育可以更多地引入市场机制，通过发展民办教育和教育市场的竞争，提高教育供给和服务的数量、效益、丰富性和多样性。但“教育产业化”的路线，并不去改变传统的国家垄断资源、政府办学的治理模式，不仅主要靠发展民办教育，而是通过公办学校“民营化”以牟利，维系旧的教育管理和教学模式，扰乱了教育市场公平竞争的秩序。在“以人为本”的新的社会发展观和教育发展观的背景下，产生这一路线的社会环境——如政府教育公共服务缺位，经济主义、效率优先的发展思路等——已经发生巨大转变，“教育产业化”模式在整体上已被超越；但公办教育“民营化”的遗患很多，需要一个很长的时间清理和恢复整顿。 　　六、被停滞的教育体制改革：官本位、行政化 　　社会现代化是一个日益倚重知识权威的过程。对教育、学术而言，需要从阶级斗争、政治至上、官本位的文化，转为建立教育的主体地位和学术本位的管理，以及实现教育决策的科学化、民主化。由于政治体制改革的滞后，在制度层面的裹足不前，体制障碍成为影响中国教育和学术发展的严重因素。 　　20世纪90年代中期之后，出现行政化、官本位回潮，教育管理权力高度集中、行政化、长官意志的弊病愈演愈烈，呈加剧之势。政府包揽过多、行政主导的弊病并未解决，国家教育资源配置的方式并未根本改变，教育管理、教育决策中行政化、长官意志主导的倾向严重。行政权力越来越大，对学校直接的微观管理无所不在出现，“教育部办大学，教育局办中小学”的现实象。 　　20世纪90年代末，打破部门办学体制，多数部委高校下放地方。但教育部的直属高校增加至71所，使得教育部的工作重心进一步向高等学校、直属高校倾斜。2000年，国务院批准北京大学、清华大学等10余所大学升格为副部级，是一个标志性事件。到2007年，以建设一流大学为目标、进入“985工程”的“副部级大学”已达43所。这些高校的党政领导班子一般有领导13~15名，党政机构30个左右，机关工作人员四五百名，其中处级干部100多名。 　　在高等学校内部，由于缺乏基层民主、学术民主的制度和文化，行政化、追求数量的学术管理和“计划学术”，在很大程度上影响了学术按其自身规律的健康发展。高度行政化、官本位的管理，削弱了高校的自主性，影响了学术发展和创造性活力，损害了研究型大学向世界一流进军的努力。 　　由于缺乏社会参与、社会监督、公开讨论等决策科学化、民主化的机制，缺乏问责制，近年来的一些重大教育政策——如高校扩张合并、建大学城、示范性高中、中小学撤校合并、民办教育政策等——随意性较强，科学性较差，在实施中操之过急，用行政化、运动式的方式推进，忽视各地的实际情况，在实践中产生明显的负面影响。 　　高校正在出现改革行政化、实行学术本位的管理的尝试。如从2000年起，东北师大在学院一级实行教授会决策基础上的院长负责制改革；2003年北京大学人事改革的方案，也提出在各院系建立“教授会”。目前全国有几十所高校进行了类似的尝试，高校领导体制和党政关系问题也被重新提出。 　　七、严重的应试教育降低国民素质和教育质量 　　我国学校教育中学生课业负担过重、考试至上、分数至上是一个老问题，20世纪50年代就引起过国家、政府的高度重视，毛泽东发动的教育革命，在某种程度上也是为了革除这种唯书唯上、理论和实际相脱离、学校与生活相脱离的中国传统教育的弊端。20世纪80年代之后，这种源自50年代教育模式中的弊端在恢复高考、重教兴学的气氛中严重发展、膨胀，被称为“片面追求升学率”，在20世纪90年代被定性为“应试教育”。 　　“应试教育”是一种以考试为目的、为考试而进行的教育。它以考试分数和升学率作为评价教育的唯一标准，赋予义务教育不应具有的强烈的竞争性和淘汰性，沉重的课业负担、激烈的升学竞争和考试压力损害了青少年的身心健康、人格养成和智力发展，剥夺了许多孩子的童年。屡禁不止、愈演愈烈的应试教育，极大地异化了教育功能，败坏了教育品质，已经成为一种“社会公害”。 　　1.据20世纪90年代以来全国学生体质健康监测结果，青少年的体质状况持续显著下降，令人担忧。例如，与1995年相比，小学、初中、高中和大学学生的视力不良率，分别增长了10.4、8.8、11.5和3.3个百分点。与2000年相比，2005年7~18岁男女学生的平均肺活量分别下降了206毫升、122毫升。 由于教学内容多、课业负担过重，缺乏闲暇时间，青少年普遍感到不快乐。据调查，中小学生心理障碍率为21.6%至32%，其中14~16岁的未成年人抑郁症患病率为4.7%。 青少年厌学的问题十分突出，一些学生甚至患上了“考试恐怖症”、“学校恐惧症”，引发自杀、自残的现象。智育至上、书本至上、考试至上、分数至上和重理轻文的价值取向，使得学校和家庭的教化作用逐渐削弱，青少年在“做人”的能力和公民素质方面存在明显的不足，荒废了以树人育人、培养健康人格为主的教育宗旨。 　　八、民办教育艰难发展 　　教育体制改革的另一个任务，是打破教育垄断，拓展体制外的教育空间，从而使教育成为全社会共同参与的事业，实现教育的多元化和多样化。 　　20世纪80年代以来，消失已久的民办和私立教育重新出现。1987年，《中华人民共和国宪法》确立了“社会力量办学”的合法地位。1992年邓小平“南方讲话”后，民办教育获得发展，体制外的教育空间逐渐得以恢复。然而，国家的民办教育政策一直是防守型的。1993年8月，国家教委发布《民办高等学校设置暂行规定》，对民办教育提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的16字方针。1997年8月，《社会力量办学条例》经过长期的修改讨论终于颁布。《条例》肯定“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分”；但仍规定“严格控制社会力量举办高等教育机构”等，实际重心仍是在控制、管理。 　　2002年12月，九届人大常委会通过《中华人民共和国民办教育促进法》，是民办教育发展历程中的一个重大进步。但随后由教育部负责制定的《民办教育促进法实施条例》，在诸多规定上以限制、管理为主，被认为有违《促民办教育进法》的立法精神。 　　在2003年《民办教育促进法》实施之后，近年来现实的发展中，导致民办教育的发展环境恶化的，主要是公立中小学大量举办所谓“民办公助”、“公办民营”之类的“转制学校”，实为非公非民的“假民办”。它在高等教育领域的复制，是一些公办高校举办按照“民营机制”运行、实行高收费的“独立学院”，此类学校同时享受两种体制的好处，造成与民办学校极大的不公平竞争。2003年5月，教育部出台了大力发展独立学院的政策，从而加剧了民办学校的生存危机。目前我国各级教育中，民办教育在校生的比例太小。据2006年的统计，小学约为3.85%，初中约为6.61%，普通高中约为9.85%，中等职业学校约为11.20%，都是非常低的。见表24.4。 　　 　　如果我国义务教育阶段民办教育的比例能达到10%，非义务教育阶段能达到20%以上，政府教育财政状况就会得到非常大的改善。应当看到，民办教育的意义绝不仅仅是在经费上的“拾遗补缺”——否则发达国家就不需要私立教育了——而在于通过体制的多样化，形成教育模式的多样化、形成学校的不同特色，以及通过竞争提高学校的活力，从而提高教育的质量和效益。 　　摘自《发展和改革蓝皮书》