２００５：重大的教育论争和政策调整

　　２００５年，“十五”最后一年，成为中国教育发展的转折之年。从年初开始，教育界的论争不断，关于实行免费义务教育的讨论、关于教育产业化、关于素质教育和义务教育均衡化的讨论，引起社会高度关注。与以往不同的是，在新的发展观的社会背景下，这些讨论促进了教育的价值和教育政策的调整、转变，取得了一定的实效。

　　１.素质教育大讨论

　　近年来，基础教育阶段气氛日益恶化，择校热愈演愈烈，择校费越来越高，中小学生课业负担沉重。课外补习成风，奥赛热、考证热严重影响了少年儿童的身心健康，与此同时，学校对升学率的追求有增无减，一些地方政府也介入这一过程。许多地方把高考升学率视为教育成效的惟一评价，提出排名目标，对未达标者进行调离、下岗的惩处，从而加剧了已经十分严重的应试教育的弊端。

　　导致中央高度重视这一问题的直接原因，是２００５年６月原教育部部长何东昌给中央领导人写信，反映当前基础教育的严重问题。

　　围绕何东昌信中提出的问题，教育部与中宣部、人事部、中国社会科学院、国家统计局、共青团中央等部门一起，对素质教育的理论和实践、高考招生制度、新课程实验、义务教育均衡化、基础教育改革的国际比较、用人制度、学校制度、舆论环境等诸多问题进行调研，探讨解决这一问题的方案。

　　具有共性的认识，认为造成严重应试教育弊端的原因是复杂多样的。它是社会转型、体制转型、社会竞争和社会分化加剧在教育的表现，升学竞争是社会竞争的集中反映。社会贫富差距、体脑差距、官本位价值、独生子女政策、劳动就业状况等都影响了基础教育的气氛。同时，由于在教育发展中比较忽视教育公平，导致教育的城乡差距、学校差距过大，造成炽烈的择校竞争。社会价值观念的偏差，党政机关、家长对升学率的片面追求，也加剧了学校教育中的应试压力。此外，有关部门认为新闻和舆论传播热衷于宣传科学家、企业家，热衷于宣传高考状元，而很少宣传普通劳动者，也造成社会价值观的倾斜。

　　应该看到，当前应试教育愈演愈烈，虽然有教育文化观念、社会价值观、劳动力市场、独生子女政策等教育外部的因素；但直接导致基础教育品质恶化，教育内部的制度、政策的原因是最主要的。它主要是由于长期以来人为地制造学校差距的重点学校政策造成的。大批公办的初中学校变成高收费的“改制学校”，为追求自己的特殊利益，以奥赛成绩、证书等来评价和筛选学生，极大地加剧了小学的升学和择校竞争。因而，必须旗帜鲜明地坚持和恢复义务教育的公益性、公平性，采取强有力的政府行为，制止、改变那些为应试教育推波助澜的政策和制度，坚决禁止种种制造和扩大差距，扰乱小学教育环境的反教育行为，保障少年儿童的身心健康、娱乐和休息的权利。当然，只有最终贯彻和落实义务教育均衡化的方针，才能从源头上解决应试教育肆虐的问题。

　　２.促进义务教育均衡化

　　尽管义务教育均衡化的方针已提出数年，但它在实际生活中并没有得到贯彻落实。这一状况已经引致全社会的高度不满。２００５年５月，教育部下发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，表明教育部开始正视和着手解决这一问题。《意见》要求各级教育行政部门有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差距扩大的势头，要采取有效措施遏制义务教育阶段择校之风。坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学，不得举办或变相举办重点学校。

　　从２００５年春季开始，各地教育部门相继出台措施，干预畸形的教育市场，规范中小学办学行为，改革招生制度。从长远看，只有变革中小学教育的制度和机制，实现教育均衡化的目标，才能真正改变学校的行为。

　　实行义务教育均衡化的曙光是安徽省铜陵市的实践。经过１０年的努力，铜陵市成为全国可能是惟一的一所没有择校的城市。

　　３.实行免费义务教育的争论

　　农村义务教育的薄弱、经费投入缺乏保障是一个老大难问题。在“以县为主”的农村基础教育管理体制下，财力薄弱的县级政府承担了２／３以上的农村义务教育投入。国务院法制办的农村调研发现，教育投入不足造成的后果是：不少农村学校公用经费严重不足，有的甚至没有公用经费；一些学校存在危房和教育欠债；教师工资不能按时、足额发放；学生家长经济负担过重，造成部分学生失学。

　　“转型期中国重大教育政策的案例研究”课题组的调查表明，农村初中学生辍学率严重反弹，对６个省１７所农村初中学校的抽样调查显示，辍学率最高的为７４．３７％，平均辍学率约为４３％，大大超过了把辍学率控制在３％以内的“普九”要求。

　　同时，农村教师流失严重，出现了一个庞大的农村代课教师队伍，全国约５５万至６０万人左右。他们往往在一般人不愿意去的最偏僻、落后的山区教学点从教，许多是从事复式教学、只有一位教师的“一人校”，而他们的工资只有几十元至一、二百元，是公办教师的十分之一左右，成为最弱势的教师群体。

　　在２００５年３月召开的全国人大、政协会上，有７４０名全国人大代表参与提出修改《义务教育法》的议案。朱永新委员提交提案，要求在农村地区实行免费义务教育，重构义务教育财政投入体制。他测算，按小学生每年生均５００元、初中生１０００元计，目前义务教育阶段在校生学费共需约６７５亿元；如仅国家级贫困县免费，只需２００亿元，国家完全有能力支付这笔费用。

　　亚洲开发银行驻中国办事处的研究报告《从实行农村免费义务教育入手，进一步减轻农民负担》，认为实行免费教育是保持农民增收的重要措施。按匡算，分两年实行农村免费义务教育，每年可以减少农民开支１０５－４２２ 亿元，等同于增加农民平均收入０．５到２个百分点；农村免费义务教育的新增资金需求主要由中央财政和省级财政分担。亚洲发展中国家大多实行免费义务教育。我们的调查显示，人均ＧＤＰ仅有中国三分之一的越南、柬埔寨、老挝、孟加拉国、尼泊尔等亚洲邻国，也都实行了全部免费义务教育。

　　与此同时，《义务教育法》修改进入倒计时。修法的焦点是汲取近２０年来的教训，建立义务教育经费投入保障机制，按照财权与事权相一致的原则，加大中央和省级财政承担的义务教育责任。自１９９４年财税体制改革后中央财政占全国财政收入的比例逐年上升，由１９９３年的２２％达到２００４年的５７．２２％，省级财政也有很大增加。而目前的义务教育经费中央只承担８％左右。因此，中央和省级财政应当承担更多的义务教育经费。

　　目前我国主要采取转移支付的措施解决农村基础教育的经费匮乏。从今年春季开始，中央政府扩大了“两免一补”（免书本费、免杂费，补助寄宿生生活费）的范围，免除书本费的家庭贫困学生的范围从２４００万人增加为３０００万名，对５９２个国家级贫困县约１６００万农村孩子免除书本费和杂费。同时，逐步对寄宿生提供生活补助。正在修改的《义务教育法》草案起初的版本，在促进义务教育均衡化上着力较多，但在教育投入上语焉不详，离教育界的期望甚远。但情况正在发生变化。

　　社会对免费义务教育的呼吁首先在发达地区产生了效果。９月８日，苏州市宣布从２００６年秋季起一步到位，全面实行九年义务教育免费制度。同日，北京公布在“十一五”初期推行全面免费，并对农村地区和家庭困难学生逐步推行高中免费。次日，广东省决定，从秋季入学开始，首先在１６个扶贫重点县开展试点，２００６年秋季起逐步推广，２００８年秋季在全省农村全面实施。

　　地方的行动产生了带动效应，中央政府的态度也越来越明朗、越来越积极。终于，在１１月１１日，教育部发布《中国全民教育国家报告》，中国政府承诺以更大的精力、更多的财力全面推进农村教育发展，新增教育经费将主要用于农村。实行免费义务教育终于提上日程，政府披露了义务教育免费时间表：２００７年将在农村的家庭经济困难的学生中实现“两免一补”政策，“力争到２０１０年在全国农村地区全部实行免费义务教育，２０１５年在全国普遍实行免费义务教育”。财政部正在制定的农村义务教育财政制度，可望有新的突破，在“十一五”期间，真正从制度上解决这一问题。

　　４.“教育产业化”的黄昏

　　从２００４年年初起，教育部领导就一再回应社会的批评，指出“中国政府从来没有提出教育要产业化。”“教育部历来坚决反对教育产业化，教育产业化了，就毁掉教育事业了。”

　　造成农村和基层教育乱收费屡禁不止的基本原因，是国家教育经费投入严重不足。国家预算内教育经费占ＧＤＰ的比重连年下滑；同时，２００４年度中央财政支出决算表显示，教科文卫支出，只完成了预算的８９％。２００４年对４５个县教育经费的审计，涉及教育乱收费４．５亿元，县均１０００万元。其中相当一部分即属于所谓“生存型”的“乱收费”，学校只能靠不规范的收费维持正常运行。在一些地方，教育仍是各部门争相宰割的“唐僧肉”。
　另一方面，教育界确实存在着种种违规违纪的现象。国家审计署对教育部２００４年度预算执行情况的审计，发现了违规违纪、腐败现象，以及贷款比重过高、存在债务隐患等问题。使社会对教育的批评达到新的高潮。

　　审计发现教育部２００４年预算中，年初未落实到具体项目的资金４６．５１亿元；一些所属单位未经批准自行收费１．５４亿元。其中全国大学英语四六级考试委员会向各地主考单位归集英语四六级考试费１．４亿元。对１８所中央部属高校２００３年度的审计发现，违规收费逾８．６８亿元，比上年增长３２％，占当年全部收费的１４．５％。而学费高涨的现实依然并没有改变。

　　２００５年８月２９日，教育部副部长张保庆在新闻发布会上强烈批评海南、天津、黑龙江、内蒙古、青海、宁夏、甘肃、新疆等８省区对高校助学贷款不力。同时批评部分高校变相乱收费上瘾、农村中小学被逼乱收费，坦言高校收费标准过高，１９９９年时确定的全国高校平均收费标准为３５００元。称目前高校贷款已达１０００亿元。

　　显示“教育产业化”思路开始转向的典型事件，是２００５年９月国务院学位办通知，北京大学等９所高校研究生收费试点暂停。原定将于２００６年推行的研究生收费被搁置。

　　修改中的《义务教育法》突出了义务教育均衡发展的理念，明确规定国务院和各级政府“应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”。并规定义务教育公办学校不得转为民办学校，不得利用国家财政性经费或者学校名称、师资力量、设备设施等举办或者参与举办民办学校；义务教育学校不得对适龄儿童、少年实行考试入学；在教育教学中不得按照学习成绩等编排设置重点班，不得因学生的个性特征予以歧视，等等。这对于目前许多违反义务教育宗旨和教育规律的办学行为，无疑具有拨乱反正的重要意义。

　　上海等地已经开始实践，将规范“转制民校”提上日程。这些学校将或者转为真正的民办学校，或者重新回到归为公办学校。

　　５.大力发展职业教育

　　６.传统文化教育登堂入室

　　讨论和建议：如何推进实质性的教育体制改革

　　２００５年有两个重要的教育纪念。一是废除科举百年，一是《中共中央关于教育体制改革的决定》发布２０周年。这两个重大教育事件的共同之处，它们都是以体制改革为特征的。

　　中国近２０多年的教育发展和改革，分为两个不同的阶段。上个世纪８０年代的教育改革是以体制改革为主要特征的；９０年代中期以来，教育以规模、数量的扩大和增长为主要特征，可以说是“发展大于改革”。所进行的一些改革主要围绕教育经费问题，兴奋点在创收、经营、学校办公司、高收费等方面，即为舆论所诟病的“教育产业化”思路。它造成对教育的公益性、公正性的伤害，极大地影响了教育的质量和品质，降低了教育的社会形象和声誉。而体制改革的停滞，致使政府对学校统得过死，学校缺乏活力、缺乏必要的办学自主权等问题不仅依然存在，甚至比过去更为严重，出现了行政化、官本位的回潮。

　　当前正在出现的教育公共政策的反思和转向，主要是在教育资源配置上，克服最突出的义务教育经费保障、择校热、高收费等问题。教育部正在制定之中的教育发展纲要制定和《义务教育法》修改，将更多地体现教育公平和均衡发展的思路，重心向农村地区、向义务教育倾斜。

　　要真正造就“人民满意的教育”，改善和提升教育品质，还需要确立面向未来的新的教育理想、教育哲学，确定教育改革的目标模式。当前的教育现实，在教育硬件不断改善的情况下，离好的教育、理想的教育却越来越远。应试教育和择校热愈演愈烈。虽然各种标新立异的教育口号漫天飞，而教育现实仍在不断恶化。老教育家吕型伟称之为“浮夸、浮躁、浮华”。扭转这样不正常、不健康的局面，需要在教育思想、教育价值的源头上归真返朴、拨乱反正。

　　同时，需要重温１９８５年教育体制改革《决定》的精神，坚持邓小平同志所开辟的方向，推进以体制改革为中心的教育改革。这是当前教育改革最重要、最关键的一环。当今世界的科技竞争、人才竞争、教育竞争背后，实际是制度文明的较量和竞争。无论是恢复教育的公益性、公共性，改善和提升教育品质，进一步解放教育生产力，还是产生高水平的学术成果和创造性人才，都有赖于启动和推进实质性的教育体制改革。这包括以下一些主要的方面：

　　１.建立公共教育财政制度，确立国家和政府的教育责任

　　政府必须有效地履行提供公共产品的职能，承担义务教育的义务。克服在教育资源配置上的不公平，缩小城乡之间、地区之间、学校之间的教育差距，最终需要建立一个公开、公平的教育公共财政制度，使教育经费的保障和配置建立在法制的基础上。

　　２.开放教育市场、打破对教育资源的垄断

　　更大限度地发挥市场机制在资源配置上的作用，通过市场竞争，增加教育的丰富性、选择性和竞争性，并在这一过程中改变提高效率，改善政府提供公共产品的方式和途径。进一步扩大教育供给、满足社会日益增长的教育需求，进一步解放教育生产力的一个重要方面，是改变目前对民办教育事实上依然存在的歧视性政策，降低准入门槛，使教育真正成为全社会共同的事业。

　　教育的高度行政化、工具化和功利化，是造成学校教育行为扭曲、教育品质变异的重要原因。坚持教育的公益性、公正性，教育行政部门必须维护正常的教育秩序和市场秩序，革除客观存在的教育部门、重点学校等利益集团的特殊利益。在这个意义上，并不是市场化的改革已经过头，而是要矫正被权力扭曲的市场。

　　３.转变政府职能，促进教育决策的科学化和民主化

　　近年来一些教育公共政策在实践中产生了明显的不良后果。它在制定时即缺乏社会参与和公开讨论，在实践过程中也缺乏评价和纠错的机制。２００５年３月，民进中央提出《加强调研论证制度，提高教育决策的科学化、民主化水平》的意见，可以说是切中要害。该意见希望进一步转变政府职能，推动政府依法管理教育，推动教育政策尤其是重大教育政策的决策科学性，建立科学的教育决策程序，避免决策的盲目性、随意性和片面性。如建立重大教育问题的预警机制；建立重大教育决策的实证调研制度；建立重大教育决策的咨询制度和论证制度；建立重大教育决策的公众听证制度；建立重大政策执行过程和执行效果的评估与改进制度，等等。

　　４.恢复学校的自主性，建立学术本位的管理

　　通过政事分离，理顺政府和学校的关系，建立学校的自主性，破除官本位、行政化和“计划学术”的弊端。以培养高级人才、研究高深学问为旨的大学，需要平衡行政权力和学术权力，建立以人为本、以教师为本、以学术为本的现代大学制度，建立学术本位的管理，从而形成良好的学术环境和学术生态，从根本上调动知识分子的积极性和创造性。

　　（作者为２１世纪教育发展研究院院长、教授）