我国《煤炭法》已规定对煤炭资源实行有偿使用，表明将煤炭资源纳入资产化管理的轨道。但是在《矿产资源法》中，缺乏对煤炭资源产权细化的具体规定和实施办法。地勘单位和生产企业参与探矿权、采矿权市场投标的观念淡薄，竞争意识不强，出现探矿权人圈占地盘、采矿权人不珍惜资源的现象。煤炭资源管理工作滞后，在利益的驱动下，越权审批、跑马圈地、整块煤田被随意分割肢解等等。在煤炭资源开采中，无证采矿、乱采滥挖、采富弃贫、采易弃难、越界开采、争抢资源、重复建设等问题比较突出。调查表明，我国矿区煤炭资源的综合开采回收率为３０％左右，小煤窑为１０％左右，而且对整个矿床造成破坏，资源的损失和浪费严重，从而加剧了煤炭资源紧张的状况。

　　进入新世纪，我国工业化和城镇化进程加快，国民经济快速增长，煤炭供应全面紧张，煤炭价格快速增长，并已经成为国民经济发展的瓶颈之一。煤炭市场走出低谷，形势好转，主要是受国内外经济发展速度的影响和市场需求的拉动作用，并不完全是行业自身经济增长方式转变的结果。产量大幅上升是国有煤矿加大开采强度、超能力组织生产和乡镇煤矿产量快速增长的结果；企业效益增加主要是依靠提高产量和市场需求拉动价格上升。

　　煤炭资源开发与经济可持续发展中的问题

　　（一）煤矿超强度开采，矿井服务年限加速缩短

　　受需求和追求效益最大化的双重驱使，不少地方的煤矿以超能力生产、超强度开采的方式提高产量，增加效益。超能力和超强度开采，降低了矿井服务年限，导致矿区维持正常生产能力的服务年限也随之缩短，加快了矿井衰老报废速度，打乱了矿井正常接续部署。更为严重的是采空区沉降、塌陷面积迅速增加；地面设施毁坏严重；农田破坏，耕地逐年减少，人地矛盾加剧。

　　（二）煤炭资源管理问题日益突出

　　１、我国《煤炭法》已规定对煤炭资源实行有偿使用，表明将煤炭资源纳入资产化管理的轨道。但是在《矿产资源法》中，缺乏对煤炭资源产权细化的具体规定和实施办法。地勘单位和生产企业参与探矿权、采矿权市场投标的观念淡薄，竞争意识不强，出现探矿权人圈占地盘、采矿权人不珍惜资源的现象。煤炭资源管理工作滞后，在利益的驱动下，越权审批、跑马圈地、整块煤田被随意分割肢解等等。在煤炭资源开采中，无证采矿、乱采滥挖、采富弃贫、采易弃难、越界开采、争抢资源、重复建设等问题比较突出。调查表明，我国矿区煤炭资源的综合开采回收率为３０％左右，小煤窑为１０％左右，而且对整个矿床造成破坏，资源的损失和浪费严重，从而加剧了煤炭资源紧张的状况。

　　２、国家开征资源税，虽已考虑了煤炭企业级差收益，设计了浮动税额，但在实际执行中，向重点煤矿征收的资源税高于国有地方煤矿，地方煤矿高于乡镇煤矿，这与它们的资源回收率正好相反。这种征收方法忽视了煤炭资源开采回收率，客观上助长了乱采乱挖的不良现象，没有为采矿投资者创造公平的投资环境，也没有充分反映由于资源条件不同而导致的开采收益的差别，所以对促进煤矿回采率没有起到积极的作用。

　　（三）生态环境压力日益凸现

　　１、经济发展对能源和资源的依赖程度很大。煤炭资源大量开采使矿区环境承载能力下降，采掘引发的滑坡、崩塌、泥石流和水土流失等地质灾害严重。煤炭开采过程中，破坏了地下含水层原始径流，采空区水位下降，造成部分地区人畜饮水困难，水利工程破坏，农业生产受到影响。

　　２、煤炭企业以原煤开采为主，产品品种单一，科技含量低，对原煤的深加工不够，仍然是采用"资源-产品-废弃物"一次单向粗放型利用方式，一方面造成资源的损失和浪费，另一方面产生了比较严重的环境污染问题。

　　（四）煤炭行业发展缺乏公平竞争的体制和制度环境

　　近几年，煤炭行业管理机构变动频繁，管理人员锐减，行业管理更加弱化。管理体制与行业管理需要相比，很不适应。煤炭法律法规体系尚不健全，法律对煤炭行业的保护难以落实。煤炭资源型城镇转型和发展困难。税制改革后，煤炭产品增值税实际税负增加６个百分点以上，全国每年多交增值税１００多亿元，缴纳铁路建设基金１５０多亿元。煤矿办社会职能移交困难，不合理的负担和包袱，使煤炭企业在市场竞争中步履艰难。

　　能源价格形成机制存在较大缺陷，占煤炭消费总量５０％以上的电煤价格长期没有放开。

　　对煤炭资源开发与经济可持续发展的建议

　　面对自然资源不断减少和环境压力不断加大的现实，必须坚持开发与节约并重，把节约放在首位的开发方针，采取各种有效措施合理利用和节约煤炭资源，不断提高煤炭资源利用效率，大力推进煤电产业规模化生产、集约化经营。按照循环利用，可持续发展的要求，努力延深产业链条，优化产业结构，促进产业升级，增强经济竞争力，推动经济社会和谐、可持续发展。

　　（一）强化资源开发管理与矿区环境治理

　　１、加强对煤炭资源的规划与生产开发管理。要改进管理方式，实现由粗放开发型管理向科学合理开发、保护节约型管理的转变。依法科学合理划定矿区开采范围，严格按国家规划有序开发。综合运用煤炭发展规划、产业政策、法律法规等手段，加强对煤矿开发建设和煤炭生产的监督管理。纠正、制止一切越权审批和以招商引资为由越权配置煤炭资源的行为。尽快修订煤炭产业政策，健全和完善管理制度，强化煤炭资源和生产开发管理。
　　２、合理有序开发煤炭资源。进一步完善矿业权有偿取得制度，规范煤炭矿业权价款评估办法，逐步形成矿业权价款市场发现机制，实现矿业权资产化管理煤炭矿业权。资产化要与科学的生产规划相结合，按照"统一规划、集中开发、一次置权、分期付款"的原则有序进行。严格矿业权审批，对国家规划矿区内的煤炭资源，凡未经国家批准开发规划和矿业权设置方案的，一律不得办理矿业权的设置。保障矿区井田的科学划分和合理开发，形成有利于保护和节约资源的煤炭开发秩序。加快修订煤矿设计规范，严格开采顺序、开采方法和开发强度管理，禁止越层越界和私挖乱采。大力节约能源，鼓励煤炭生产企业采用先进技术，开采难采煤层和极薄煤层，提高煤炭资源回收率。

　　３、煤炭生产企业要加快推进洁净煤技术产业化发展。大力发展洗煤、配煤和型煤技术，提高煤炭洗选加工程度。采用先进的燃煤和环保技术，提高煤炭利用效率，减少污染排放。同时，积极开展煤炭液化研究和开发各种煤炭液化技术，以提高煤炭利用效率和减少环境污染。

　　４、保护和治理矿区环境。环境设施与主体工程要严格实行建设项目同时设计、同时施工和同时投入使用制度。按照"谁开发、谁保护、谁污染、谁治理、谁破坏、谁恢复"的原则，加强矿区生态环境、水资源保护和废弃物、采煤塌陷区治理。尽快研究建立矿区生态环境补偿机制，明确企业和政府的治理责任，加大生态环境治理投入，逐步使对矿区塌陷等的治理步入良性循环。

　　（二）用科学发展观统筹矿区城乡经济社会协调发展

　　（三）加强煤炭资源综合利用，构建煤炭循环经济体系

　　１、加快建设节约型社会，推进煤炭资源综合利用。在煤炭资源开采、加工、运输、消费等环节建立全过程和全面节约的管理制度，逐步形成有利于节约资源的产业结构和消费方式，构建资源节约型国民经济体系和资源节约型社会。依靠科技进步和创新，推广先进的节煤设备、工艺和技术。强化科学管理，减少煤炭生产、流通、消费等环节的损失和浪费。大力开展煤炭节约和有效利用，制定有利于节约用煤的政策、技术标准和法规，利用经济、法律和必要的行政手段，实行全面、严格的节煤措施，在全社会形成节约用煤和合理用煤的良好环境。在推进煤炭资源综合利用中，要按照高效、清洁、充分利用的原则，开展煤矸石、煤泥、煤层气、矿井排放水以及与煤共伴生资源的综合开发与利用。加快循环流化床锅炉大型环保坑口电站建设，鼓励瓦斯抽采利用，变害为利，促进煤层气产业化发展。

　　２、立足现有产业基础，努力延长产业链。我国煤矿因煤而兴，但由于经济发展对资源的严重依赖，也导致结构性矛盾十分突出。调整和完善产业结构，首先要尊重实际，立足于实际，着眼于切实增强区域经济竞争力，充分而合理地发挥依然处于主体地位的现有产业的影响力和辐射力。

　　从现有基础和前景看，煤化工是我国煤炭企业最有优势、最有成长潜力的产业链。从全国产业发展战略看，煤化工是"十一五"期间及以后一个时期国家确定的１２个重要产业之一。国家宏观调控政策的实施，为发展能源、煤化工等产业提供了更加广阔的空间。鉴于此，要使煤炭资源优势转化为经济优势，必须着眼于延长产业链，着力建设煤化工基地。

　　一是大力发展煤－气－化联产，发展以煤为原料的新型化工和精细化工产业，优先发展以甲醇为代表的煤化工产业。甲醇用途广泛，污染轻，市场前景好，效益好，是目前煤化工业的成熟项目。二是大力发展煤－焦－化联产，以"焦"为辅，以"化"为主，拉长产业链，提高附加值。三是大力发展煤、电、冶、化联产，整合矿区资源，抑小扶大，加快提升电力、冶炼行业技术及装备水平，配套发展高耗电、高附加值的冶炼和机械加工产业，实现电力二次增值。以煤为依托，加快煤、电、冶、化、焦等一体化的工业链成型。

　　３、大力发展循环经济，促进可持续发展。循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以"减量化、再利用、资源化"为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征的经济增长模式。是对"大量生产、大量消费、大量废弃"的传统经济增长模式的根本变革。