城市化的本质是农村人口转移到城市,它是我国现代化进程和经济持续增长中的核心命题之一。而公共政策是城市化进程中举足轻重的推动力量。由著名经济学家马洪倡导组建的综合开发研究院(中国深圳),多年来为各级政府进行了一系列卓有成效的公共政策咨询。时值该院建院20周年，记者就如何进一步推动城市化发展,如何有效制定和协调相关公共政策,使城市化进程更加和谐、更有效率等问题专程走访了综合开发研究院院长樊纲博士。

　　城市化的实质是让更多的农民进入城市 

　　记者:如何在城市化的过程中让更多的农民工留在城市并融入城市,是当前经济社会发展的焦点问题之一。有人认为城市化是城市规模的扩大、市容更新和基础设施增加,除了城近郊农民以外,与广大乡村的农民关系不大。对此,想听听您的看法?

　　樊纲:城市扩大、市容更新、基础设施建设的过程,叫做城市发展,而不是城市化。城市化的本质是把原来不属于城市的东西“化”过来,是农业劳动力转变为工业服务业的过程,是土地用途转移的过程,更是农民变成市民的过程。简单地说,城市化就是农民进城的过程。就人们关注的“三农”问题而言,推进城市化的重要意义在于,城市化可以更加集约地利用基础设施,从而更有效地发展工业和服务业,由此创造更多的就业,使更多的农民得以从农业中转移出来,获得收入更高的就业,同时还留在农村的农民,也因耕作土地的扩大和集约化耕作而收入得以提高。而我们知道,在经济发展的早期阶段,农民和农民工是低收入阶层。因此,城市化的过程又是处理贫富差距问题的一个过程。显然,这是一项复杂的经济、社会与生态的系统工程。

　　记者:事实上,许多农民进城只是打工,他们并没有真正留下来。想必你已注意到,有报道说春节前返乡的农民工约有2000万人将暂时留在农村。

　　樊纲:你说的是事实,原因是多方面的。我所关注的是,一个国家要城市化,要使农民真正进城,就需要创造越来越多稳定的、长期的非农就业岗位,使我们的农民不仅能够进城,而且能够在城市定居,非农产业化才能最后实现。从这个意义上来说,城市化也是为了更快更好地实现非农产业化。在我国,这项任务还远远没有完成,我们还有35%左右的劳动力主要以农业作为收入的主要来源,他们仍然是农民。转移出来的几亿农民当中,大多数还处在流动性的短期就业当中,还没有获得长期稳定的就业岗位和收入来源。因此也没能在城市里真正定居下来。

　　要使城市化深入展开,我们当前的重要任务,是发展适合我国国情、适合一个地区和城市具体条件的产业结构,创造更多的就业。有了好的经济政策与产业政策,使一个地区的就业增长,人口才能聚集起来;而收入提高,税收增长,用于城市基础设施建设的资金才会较为充足,这样城市也才能发展起来。

　　城市发展中应慎待“城中村”

　　记者:有的城市为了环境更加优美,或者为了加强环保,为了社会治安,为了管理上的方便等等,驱赶“城中村”、“城边村”里居住的外来民工。对此,您怎么看?

　　樊纲:我个人认为,这是一种反城市化的行为。前面说过,城市化就是农民进城的过程。农民在进城之初,仍然是“打工仔”,是农民工,属于低收入阶层。在这个意义上,城市化进程又是“穷人进城”的过程。农民工在城市里是一个弱势群体,从养老、医疗到子女的教育等,他们生活的许多方面都没有保障。推进城市化,需要有方方面面的社会公共政策加以保障,需要我们重新思考和构建社会保障体制。只有这样,城市化进程才能平衡进行。如何使新进城的低收入阶层和原来的城市人能够各得其所、相得益彰、和谐发展,是摆在城市化公共政策研究方面的一个重要课题,也是公共政策改革的重要内容之一。

　　记者:但问题是,“城中村”的存在,的确也是城市化过程中需要认真对待的问题。从公共政策研究的角度,您有什么建议?

　　樊纲:我认为要慎待“城中村”。城市化进程中的“城中村”问题涉及各方面的法律法规和城市管理,在许多方面必须通过制度上的改革创新来实现城市的多维发展。对城市政府而言,“城中村”治理的真正挑战,在于为大量的低收入居民提供必要的生存和发展条件,使他们逐步在城市中扎下根来走上致富的道路。

　　在一些城市中存在的“城中村”(或城边村)或一些新移民(含农民工)聚集的旧城区,往往在城市发展、特别是“现代化城市”发展过程中,被一些人视为障碍,总想尽可能一拆了之。对此我不敢苟同。我们知道,“城中村”“招人恨”的一个原因是所谓“藏污纳垢”,治安较差,管理较复杂。但问题是以前我们有没有加强对“城中村”的管理?是否只是简单地依靠原来的“村镇”政府进行管理,而没有根据人口增加与城市扩大的客观增加必要的公共设施、公共服务和公共管理,把它们当作真正的大城市的一个行政区域来加以管理?城市化的进程,本质上就是农民进城的过程,因此一定是一个外地人移入的过程。我们要是还按过去的办法,仅为或主要为原来的城里人提供公共服务,一定会在“城中村”这样的地方出现“政府缺位”的问题。“城中村”“难管”是必然的。难管的城市部分可以作为考核干部能力最好的试金石。是不是可以定一个规则,即城区干部提拔的前提是要有管理“城中村”(或类似街区)的经验?

　　记者:“城中村”“招人恨”还有一个原因是“不好看”,有碍市容市景。

　　樊纲:这要看你怎么全面看待这个现象。欧洲各国城市中的那些老城区,也是挤在一起四五层的“握手楼”,也是窄窄的小街道,当年在一定意义上都是城中村。经过几十、几百年的发展演变,现在反倒成了现代化城市中最有味道、最有文化的部分,吸引着大量游客。为什么我们不可以把它们(至少是一部分)作为“古迹”保存下来,在卫生、安全、消防等方面对其加以改造,用艺术的思维、用现代建筑学的方法对其进行美化,形成有特色的步行街、酒吧街等,“变山鸡为凤凰”,使他们有机地融入现代化城市的发展!

　　还应看到,“城中村”最宝贵的一点,是为中国的低收入阶层提供了低廉的住房和生活条件。这些人有了房住,就可以在城市里就业、发展。要让政府为所有几亿新进城的农民工提供新建房屋或廉租房是不现实的。低收入阶层在进城初期的一个现实选择,就是条件差一些、但租金便宜一些的老房、旧房。发达国家新移民或新毕业、刚就业的大学生,也都是租老城中那些条件差一些的旧房子住。如果现在就不加思考地消灭“城中村”,我们让那么多的农民工到哪儿去住?他们都走了,城市还怎么发展?特别是对于那些还不具备条件可以仅靠“高新科技”或“高端服务”业就可以继续发展的城市来说就更是这样!现在享受着城市物廉价美的服务业便利的人们不要忘记,我们较低的生活费用是与“城中村”的存在分不开的。

　　从全国的角度看,如果现在每个城市都开始大规模消灭“城中村”、城边村、老城区,我们的城市化进程就会大大放慢;城里物价上涨,全国的失业人口大增,甚至还会出现社会不安定的问题。这就是说,虽然我们现在的许多“城中村”最终要拆,但要慎重地拆,要随着中国工业化、城市化的发展进程逐步地拆。中国的发展还在初级阶段,城市化进程刚开始不久,不能一下子向发达国家几百年形成的城市标准看齐。为少数富人提供优雅舒适的现代化城区条件不是什么难事,为大量的低收入居民提供必要的生存和发展条件,使他们逐步在城市中扎下根并走上富裕的道路,才是对政府工作的真正挑战!

　　城市化推进需要公共政策的有效协调

　　记者:既然城市化进程是一个复杂的经济、社会、环境、文化等方方面面的系统工程,那就会涉及到各方面的政策,同时也还有一个相互协调的问题。

　　樊纲:是这样的。只有各方面公共政策的协调,才能成为一个和谐而统一的公共政策体系,从而保证城市化进程能够平稳地进行下去。要看到,城市化进程的推进意味着大批农民结束了过去一村一户分散而居的农业社会生活方式,转移到城市当中。而城市人口大规模增长,大城市越来越大,许多生活必需品的供给从原来一家一户各自解决的方式转变为公用品、公用事业的供给方式,这时候一系列有关城市公用事业发展的公共政策就变得越来越重要。如何利用有限的资源,提供价格低廉、质量有保证的各种公用品,如电力、自来水、煤气、公共交通、公共设施、垃圾处理、环境保护等,就提出了城市化发展进程中非常重要的也是需要研究的制度与政策问题。比如,怎样对公用事业进行有效的组织,如何对公用事业的成本与价格进行严格监督、合理定价,如何考虑到各种公用事业的外部性和提供公用事业的企业利益,如何使政策能够廉洁、高效地提供各种公共服务,都是我们在城市化进程当中需要不断加以研究的问题。在追求这个目标的过程当中,从事经济社会公共政策的研究者承担着重大的责任,需要对以上所说的所有这些问题进行深入而系统的探讨,而且要不断在这个过程当中,和公众、和城市化进程当中的每一位直接的参与者进行全方位的交流、沟通。

　　记者:综合开发研究院建院20年来,在改革创新中不断探索前行,已成为一个新型智库。就我所知,英国亨利战略研究中心曾把综合开发研究院列为全球100家智库之一。可否简要介绍一下近年来研究院在这方面的主要成果?

　　樊纲:是的。综合开发研究院是一家民办公助的政策研究咨询机构,以其高层次、民间性、独立性,积极参与并提供不同层次的决策咨询意见。研究院近几年开展城市发展公共政策的研究咨询,围绕城市化进程中农村建设及土地政策、城市公用事业规制、产业结构转型、升级及梯度转移、生态环境保护政策等重大问题,为各地政府实践科学发展观和构建和谐社会提供决策咨询服务。研究院前不久举行纪念改革开放30周年研究成果新闻发布会时,我曾向新闻界的朋友们介绍了我们的几项成果结集,一是由中国经济出版社出版的《中国经济特区研究——昨天和明天的理论与实践》,这本书从转轨经济学和发展经济学的理论视角,对“经济特区”这一中国改革开放与发展的重要方法,进行了全面深入的分析,已入选中宣部、国家新闻出版总署“纪念改革开放30周年百种重点图书选题”。另外,研究院的专家团队还推出《城市化:系列公共政策的集合》、《港深国际都会:从理念到行动》等著述,也是对研究院成立20周年研究成果的阶段性总结。

　　记者:我知道这只是研究院部分成果的结集。最后，请谈谈在中国城市化过程中,民间“智库”有何不可替代的社会价值?

　　樊纲:所谓智库,也就是人们通常所说的思想库、智囊团,它是顺应现代市场经济发展的需求从事独立公共政策研究的各种机构。从事政策研究、以影响政府的政策选择为目标、非盈利、独立性等是智库必须具备的基本特征。从运作层面而言,智库需要拥有一个综合性的专家群体和由此构成的提供决策信息和智力支持的系统,以及服务对象的社会性和市场化。智库在西方发达国家社会经济发展中的作用非常明显,美国《商业周刊》就曾认为“美国商业成就的背后闪耀着兰德(注:即兰德咨询公司)智慧的荣光。”随着探索建立社会主义市场经济体制进程的推进,面对错综复杂、竞争激烈且日益全球化的市场经济环境,各级政府的领导和大多数企业家已越来越深切地认识到,单凭已有经验和自身能力,单凭对本地区、本部门、本行业的了解与认识已很难作出科学决策。借用“智库”这种“外脑”将成为市场经济条件下进行科学决策的必然趋势。