摘要：党代表常任制能否大力推进党和国家事业的发展，关键在于是否能选举出具有较高参政议政能力的党代表和发挥好党代表的作用。而在党代表大会常任制条件下，党代表只有充分行使选举权、决策权、监督权、罢免权，发挥联系沟通作用，才能真正实现党内民主，促进各项事业发展。

关键词：常任制；党内民主；党代表；党员权利

十六大报告指出：“党内民主是党的生命”。[1]从我们党的历史看，党内民主坚持和发展得好坏，直接关系到我们党及所领导事业的兴衰成败。党的民主制度建设应当与时俱进、开拓创新。而党的代表大会常任制已成为新形势下发展党内民主、推进党所领导的事业发展的重大实验。

党内民主是指在党内政治生活中，党员根据党章和其他有关规定，按照有关的民主程序和形式，对党的事务的参与、决定与管理。党内民主状况，党的重大问题决策，影响到政治体制的运作。如何监督领导层党员，监督其权力运作是否符合社会公平与正义、符合人民利益，就是党的建设和整个社会的重大课题。

目前党员权利保障机制还很不完善，党员实际参与党内事务的权利很难落实，相当多的党员难以真切地感受到他们本应享受和行使的对党内事务的参与权、选举权、管理权、监督权，因而导致许多党员对党的事业缺乏应有的责任感和使命感。实行党代表任期制，是党内民主的一项重大探索活动。任期制意味着党代表在任期之内必须向选举单位的党员负责，并代表党员参与党内事务管理。以前，党代表只是在大会召开时讨论报告、选举领导机构，大会闭会后便无从发挥作用，一般是常委会作为领导机构运行，代表大会作为领导机构的作用体现不出来，党员的主体地位也表现不了。

从20世纪80年代末期开始，中央有关部门先后组织在11个市、县、区进行了党代表大会常任制的试点工作。上海工业系统也先后在金山石化公司等55家企业中试行党代表大会代表常任制。中央在部分省市的实践证明，实行党的代表大会常任制是充分发挥党内最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关的职能和作用，充分实现和发展党内民主的有效形式和制度。在开展试点和总结经验的基础上，中国共产党第十七次全国代表大会把党代表任期制写入了党章。2008年7月16日，新华社授权发布了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。

党的代表大会常任制包含着两个层面的内容:一是党的代表大会年会制，即由全体党员通过民主方式，选举从中央到地方的各级代表，每年召开一次各级党的代表大会，履行其最高权力机关的职责。二是党的代表大会代表常任制，也可称代表任期制，就是代表大会的代表和它所选举产生的委员会的资格和权利同时存在，而且任期同委员会，委员会的换届和代表换届同期进行。党代会常任制，除了包括党代表资格常任、党的代表大会实行年会制以外，还应该包括党代表通过有组织、有计划地参加党的代表大会及闭会期间的活动，在任期内始终发挥参与决策、监督、参谋和桥梁的作用。

                              一、选好党代表

    党代表常任制能否大力推进党和国家事业的发展，关键在于是否能选举出具有较高参政议政能力的党代表和发挥好党代表的作用。

如果代表是真正由选举产生而非形式主义的选举产生，代表自然就对选举人负责，把密切联系群众当作天职而非外来力量添加的义务，把代表选举人意志放在第一位。选出好的党代表，把好“入口关”，这是在新的形势下提高党的执政能力的前提和基础。现实中党代表的选举，往往由组织或领导采取事前打招呼的方式，钦定“代表”。选出的党代表多数是唯唯诺诺的干部，再拉上个别普通党员当代表，充当“民主”的点缀。而广大党员无法选出自己中意的理想中的党代表。这些唯唯诺诺的干部党代表，即使有参政议政能力，也不会很好地行使，只会眼睛“往上看”，人云亦云，随大流，只想着保住自己的“乌纱帽”。这对党的事业是不利的。所以，应当改善党代表的组成结构，避免实际上存在的以行政职务和党内职务作为标准选举党代表的现象，扩大党代表的范围和对不同团体的代表性。

若要选出好的党代表，首先要改革和完善党代表候选人提名制度。提名制度与选举的民主程度关系很大。应该采取党员联名推荐、党员自愿报名、组织提名等方式产生党代表候选人，规定党员可自下而上自由地提名，不受任何限制，类似“海选”。应该相信普通党员，他们的眼睛是雪亮的，能够选出有责任心、能力强、人品好的党代表。

党代表的选举，应该实行差额选举。适当扩大差额选举的比例，坚决杜绝变相等额选举，努力克服搞形式、走过场现象，保护、支持候选人之间正常的竞争。不断拓展直选范围，扩大差额范围和差额比例，坚决杜绝为确保组织意图的实现而进行人为干预和操纵选举、变相等额选举的现象。只有普遍、正式的差额选举，才是真正的民主选举。

建立和实行党代表候选人之间的竞选制度。竞选，长期以来被视为资产阶级的专利而加以否定和排斥，这是一种误解和偏见。竞选，是把优胜劣汰的竞争机制引入党内选举，对候选人进行介绍、宣传和比较，使选举人对候选人有更多的了解，从而减少投票的盲目性。[2]这是改革和完善党内选举制度的迫切需要，也是深化干部制度改革的迫切需要。可以说，没有竞选的选举，不可能成为真正的民主选举。让党代表候选人参加竞职演说，向党员全面展示其业绩和才华，报告个人重大事项、作出廉洁承诺、回答选举人质询，实现选举人与选举对象的面对面。

常任制条件下地方基层党代表选举改革取得了一定成效。湖北省罗田县实行党代表直选。党代表候选人由选区党员直接提名，实行差额选举，差额比例在30%以上，通过直选的方式，扩大了党内民主，把各条战线上的积极优秀分子选为党代表，扩大了党的群众基础。2003年以来，四川省平昌县开始整体推进县党代会常任制试点。改进代表产生方式，采取组织提名、党员联名推荐和党员自愿报名等方式产生党代表候选人建议人选，县委资格审查（按不少于应选名额20%的差额）确定正式候选人，各选区召开党员大会，候选人展开竞选，与会党员无记名投票直接选举产生正式代表。党代表的选举，县委只负责代表的结构把握和候选人的资格审查，充分体现和尊重党员的意志和权利。

湖北省宜都市作为党代表大会常任制试点单位，从2003年初开始，把探索实行县市党的代表大会代表任期制作为党代会常任制试点的重要内容之一，以实行代表直选为基础，为县市实行党代表任期制积累了新的经验。宜都市在代表选举工作中引入竞争机制，按照“报名、推选、公示、审查、选举”五个步骤进行代表直选，积极推进县市党的代表大会代表选举方式的变革。    
      一是自荐参选。党代表候选人由过去酝酿提名改为党员自荐报名，无论是普通党员，还是党员领导干部，都可以自愿报名参选党代表。广大党员积极响应，2003年换届选举，全市有784名党员报名参选，占全市党员总数的3.6%。2006年换届选举有921名党员报名参选，占全市党员总数的4.2%。

二是平等竞选。在党代表选举过程中，每位候选人都要发表承诺演讲，演讲顺序抽签确定；在介绍候选人情况和选票姓名的排列上，一律按姓氏笔划为序；在选举结果的运用上，按得票多少确定谁当选。     
      三是公开推选。由全体党员分选举单位进行公开推选，根据推选结果确定正式候选人。整个选举过程中，代表资格、条件公开，名额分配和结构要求公开，选举办法和时间公开，并实行秘密写票、无记名投票、现场唱票计票，然后当场公布选举结果。     
      四是差额直选。各选举单位召开党员大会直接选举党代表，差额比例不低于40%。实行结构选票，领导干部候选人和非领导干部候选人分别按比例确定差额，确保了普通党员代表的当选比例。2006年换届，非领导干部代表比例由上届的35%提高到52%。 [3]    
      宜都实行代表差额直选，在候选人之间建立起正常竞争和比较的平台，进一步明确了党员与代表的权力授受关系，增强了党代表的“代表意识”，激发了代表的民主政治热情，并从整体上优化党代表的结构和素质，为县市实行代表任期制打下了坚实的基础。

以上地方基层党代表直选的经验，需要认真总结，为选举出好的党代表打下基础。
                    

                二、党代表行使自己的权利，发挥作用的形式和途径

党内民主包含有多方面的内容，但最主要的就是民主决策、选举、公开、监督等。合格的党代表产生后，党代表就应该充分地行使自己的权利，参政议政，这是推进党的事业的关键。那么，党代表如何行使自己的权利呢？

（一）行使选举权。

党内选举权集中体现了党员在党内的主体地位。改革和完善党内选举制度是健全党内民主参与机制的基础性工作。只有以完善的制度作保障的，充分体现选举人（党代表）意志的实质性选举，才是真正民主的选举；只有通过这样的选举而产生的各级领导机关和领导人员，才具有“合法性”基础。

《暂行条例》中规定，党代表“在同级党代表大会上行使表决权、选举权”。保证党代表的选举权，必须坚持走党代表路线，贯彻党代表公认的原则，改革和完善党内选举制度。对党的各级干部的选举，在选举的各个环节中，不断行使党代表的选举权。通过不断扩大党代表的民主，防止个人说了算和用人上的不正之风。

已有党的地方基层组织正在进行改革的实验。湖北省宜都市作为试点单位，党代表有权选举市委及市纪委班子，选举出席上一级党代表大会和党的代表会议代表。四川省大英县制定了《关于党代表对党政领导干部选拔任用管理行权有关问题的暂行规定》，充分让党代表在干部选拔任用方面行使权利。 2003年以来，四川省平昌县开始整体推进县党代会常任制试点。党代表行使选举（罢免）权，选举（罢免）出席上级党代会和党代表会议的代表，确认届内新增的县委委员、纪委委员。在公推直选乡镇党委领导班子试点中，平昌县坚持“只有党员意志，没有组织意图”，广大党员的民主意识、参政意识前所未有的觉醒和高涨，积极报名竞选和参与选举，116名流动党员收到乡镇党委的公函后不远千里从务工地赶回家乡参加选举，还有年近8旬的老党员由儿子背着到乡上参加选举。笔山镇72岁的老党员苏秀仕在接受新华社记者金小明的现场采访时说：“共产党的凝聚力又回来了。”[4]

山东省乳山市党代表在行使选举权方面发挥着重要的作用。乳山为保证党员的选举权，一方面通过规范党代表选举，实行党代表常任制，加强代表对常委履行职责的监督，完善党内权力体系，构建起了一个自下而上的正常、规范、民主的党内权力运行体系；另一方面，通过实行领导干部选举和村党支部直接选举，保证了党员直接选举权的实现。如此层层推进，上下协调，使党内民主建设收到了显著效果。乳山市在镇一级首次试点了党代表直选镇党委书记和班子成员。在试点中，市里对试点的三个镇不提名候选人，只就职数配备、构成比例、任职资格等提出指导性意见，而本镇或全市符合条件的候选人都可以报名竞选这一职位，而且选择权全部下放到各自农村选区，进行公平竞选。在村级，乳山市大力推行两推直选村党支部书记，即先由党员推荐和群众推荐确定候选人，在正式选举前，候选人在党员大会上进行竞职演说，然后按党员一人一票，群众一户一票进行选举。目前全市村级直选率已达到50％以上。[5]

   （二）行使决策权。

执政条件和社会环境的深刻变化，必然要求党的领导方式、执政方式的改变和领导水平、执政水平的提高。要提高党的领导水平和执政能力，必须发展党内民主，凝聚全党的智慧和力量。只有建立健全党内民主参与机制，充分发展党内民主，才能充分听取广大党员和各级党组织的意见，集思广益、群策群力；只有逐步建立充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，才能使党的领导走上民主化、科学化的轨道，才能保证党的领导和执政的科学性和正确性。决策是党领导国家和社会的基本职能之一。决策的科学和正确与否，在很大程度上取决于民主程度的高低。要使党进行正确的决策，就必须建立健全民主决策的制度和运行机制。凡属党领导国家、社会的重大决策，包括党内事务的决策，政治、经济、社会的决策以及关系国计民生的其他方面的决策，都应建立健全完整的决策体制。而党代表在常任制条件下参与决策，是实现科学决策的重要途径之一。

     《暂行条件》第六条规定了党代表的权利与职责：“在同级党代表大会召开期间参与讨论和决定有关重大问题”；“在同级党代表大会上行使表决权”；“向同级党代表大会或者同级党的委员会就经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的重大问题提出意见和建议”。这充分反映了党中央推进党代表行使决策权的决心，表明党代表应有充分的决策权。

地方基层党代表已在积极行使决策权。四川省大英县制定了《党代表大会常任制试行办法》，明确了党代表在闭会期间的知情权、参与权、监督权、建议权、评议权。党代表具有审议县委、县纪委的年度工作报告，具有听取上一次党的代表大会决议事项的落实情况和代表提出的建议案、意见和建议的办理情况的权利。 建立了党代表听证制度，规定党代表具有参与重大、重要事项的决策和疑难问题的化解工作的听证权利；建立了党代表列席相关会议制度，规定党代表具有部分列席县委、县纪委召开的全委会、常委会相关会议和各基层党委(党组)会议的权利。[6]

    湖北省罗田县规定，党代表大会期间，党代表对重大事项要进行表决，对选举和评议事项必须采取票决；闭会期间，涉及全县政治，经济，文化和生活中的大事和干部任免事项，均由全委会表决。

    湖北省适都市规定党代表在党代表大会期间参与重大事项的决策，在闭会期间对市委、市纪委贯彻执行大会决议的情况进行审查和评议。市委在重大决策前，由决策协商与评估委员会召开党代表座谈会、发放征求意见函等方式，广泛征询代表意见。全委会和常委会作出决策时，邀请相关行业或领域代表列席会议，党代表列席会议时有发言权和建议权。近年来，市委在重大改革方案或工作方案出台前，组织多次专项协商评估活动，共向党代表发出征询意见函5000余份，收回大量合理化建议，绝大部分得到采纳。市委全委会票决任免重要干部，还邀请相关代表列席会议，并安排代表发言议程，充分听取和吸纳民意。

陕西省凤翔县建立了县委委员、县党代表列席有关会议制度，决策咨询和听证制度，县委召开全委会、常委会和县委常委民主生活会都要邀请一定数量的党代表列席。县委作出重大决策前，都要充分听取专家、党代表、人民群众的意见、建议。

 2003年以来，四川平昌县开始整体推进县党代会常任制试点。党代表讨论和决定新一年县域经济、政治、文化、社会发展重大问题，并作出决议。 

2008年7月18日，中共上海市委九届四中全会召开，党代表列席市委全会。这不仅是上海市首次党代表列席市全委会，就全国省级党的委员会而言，也是第一次。

    （三）行使监督权。

推进党务公开，进一步加强党内监督权，这是实现党内民主的核心和关键。民主的关键是监督，要通过监督，确保掌握公共权力的少数人，在权力运行的整个过程中，受到全社会的监督和督促，以防止掌权者滥用权力和个人专断。《中国共产党党内监督条例（试行）》确立了 “重要情况通报和报告”、“述职述廉”、“民主生活会”、“舆论监督”、“询问和质询”等诸多涉及党务公开的制度，从而为党代表在常任制条件下实行监督权提供了制度保障。《暂行条理》中更是明确规定，党代表“对同级党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督”。
    常任制条件下党代表已有行使监督权的实践。四川省大英县党代表可以凭县委统一制作的代表证对县委贯彻上级党组织的决议、决定及县委、县纪委工作报告的实施情况进行督促检查、意见征询，对全县党的建设、经济建设和社会发展的重大问题进行调查研究和视察，对党员群众反映突出的问题向有关党组织提出质询。5年来，共组织党代表集中开展视察调研活动12次，提出质询376件次，办结率达100%。此外，大英县还出台办法，规定县委每年组织全体党代表对县委、县纪委班子及成员进行满意度测评。建立了党代表视察制度，规定党代表可根据实际需要，对本地的重要工作、重要项目和企业进行视察，视察对象和内容一经当地党委批准，任何单位和个人不得拒绝。例如，县委曾组织47名党代表对新农村建设和非公企业发展进行专题视察。回马镇党委书记刘志强深有感触：“党代表视察制度和质询制度，让我们时刻感到有一双双眼睛看着我们！” [7]

湖北罗田县出台了《关于对县委委员实行评议制的规定》，规定代表在大会期间可以向“两委”和“三个党组”及其成员提出询问、质询或罢免、撤换要求。对“因重大决策失职、工作严重失误、廉洁问题、道德败坏等原因，在党员群众中造成恶劣影响的领导干部”，党代表可以联名或由代表团提出罢免撤换的要求。要求一旦提出，全委会必须决定是否提交大会进行表决，大会未予表决的要在会后按干部管理的有关规定处理。评议结果要作为考核委员政绩的重要依据，文件规定，不称职票达到30％的要引咎辞职，不称职票达到50％的，立即提交党代会进行罢免表决。等到届中的信任投票，如果不满意票超过30％的领导班子，必须写出书面整改报告，对个人而言，不信任票达到1／3的，必须责令辞职。[8]评议结果出来非常客观公正，因为党代表来自方方面面，工、农、企业、知识分子、干部都有，对干部的政绩非常了解。一个基本的看法是，平时干事得罪人多的票数在中上，当“老好人”不干事的票数反倒最低。票数低的，人一下子就变谦虚了，跑基层也跑多了。最明显的变化是，过年，红包都没人敢收了。县纪委的信息更为准确地反映了该项制度的厉害。某个局长的女儿要结婚，他来提前申报说有几辆车接送，办几桌，结果纪委派人核查，确实没有动用一辆公车。 干部没有“保险箱”了。原来大吃大喝、请客送礼够不上纪检处分标准，没政绩也混得下去，但是，现在如果党代表意见大了，投你不信任票，或者联名要求撤换，南郭先生就混不下去了。[9]一开始领导们一是担心这个评议能不能取得实效，二是担心能否公正客观，怕平时工作得罪人怎么办，被捆住手脚。等意识到这个评价跟政治前途挂钩，权威实在了，又难免担心动起真格来，把自己的官评掉了咋整？但现在看来，党代表的监督权确实取得了非常大的成效。

陕西省凤翔县通过开展一系列发挥党代表作用的活动，促进了党内民主化程度的提升。一是推行“双列席”活动，即每次召开县委全委会和县委常委民主生活会都邀请党代表参加。同时，全县106名党代表也分别列席了基层党委、党组会和民主生活会。在“双列席”活动中，党代表充分发挥作用，积极谏言献策，较好地履行了监督职能。糜杆桥镇西白村党总支书记、县党代表提出加强对农民的教育和加强农村基层组织建设的建议后，引起了委员们的重视。全委会闭会后，县委召开了常委会议，专题研究了这两个问题，并责成县农村工作领导小组、县党建工作领导小组，分别就这两项建议开展调研，提出具体的解决办法和措施。凤翔县党代表还参与班子考核考察活动。结合乡镇部门班子考核，各乡镇、有关部门共邀请党代表180多人次参与了考核考察，并对领导班子及其成员工作情况，分别按政绩突出、政绩比较突出、政绩一般、政绩较差和优秀、称职、基本称职、不称职进行了评议和民主测评。县党代表还评议基层党委。开展评议活动前，被评议的党委分别采取发放征求意见表、登门走访、召开座谈会等形式，广泛征求基层干部群众的意见、建议，形成了内容翔实、客观真实的述职报告。评议会上，党委主要领导代表党委进行述职，县党代表面对面评议发言，并对基层党委的工作进行了满意度测评。[10]评议活动的开展，促进了基层党委的工作，增强了党代表的责任感和履职意识，架起了党代表与基层党委联系的桥梁，促进了基层党委工作的民主化、科学化，进一步拓宽了党内民主和党内监督渠道。

    湖北省适都市组织党代表开展各种监督活动。一是组织代表视察。二是组织代表民主评议，评议对象是市委委员、市纪委委员和党委工作部门。开展试点以来，共评议市“两委委员”3次、党委工作部门1次，民主评议现场计票、当场公布结果。三是代表质询问责。全市召开多次质询会。随着质询实践的不断探索和完善，党代表参与民主监督的渠道进一步拓宽、监督力度进一步加大。      

    （四）行使罢免权。

中国共产党党章规定，共产党员有权要求罢免或撤换不称职干部。从法理上讲，各级党的委员会是由同级党代会选举产生的，党代表有权对其提出罢免或撤换的主张。但在实践中，却没有任何相关的具体规定，即使出现了不称职干部，一般党员想要罢免或撤换他，却找不到任何关于启动程序的规定。此次颁布的《暂行条理》未规定党代表提出罢免与撤换的权利。现在基层党组织试点单位对于代表提出罢免与撤换的权利是有规定的，但层级较低。如湖北罗田县出台了《关于对县委委员实行评议制的规定》，规定代表在大会期间可以向“两委”和“三个党组”及其成员提出罢免、撤换要求。在全国使用的代表任期制条例中，如果对党代表权利规定未能完整地体现出党章的精神，将是对推进党内政治生活民主化进程的一大遗憾。

（五）发挥联系沟通作用。

党代表既是党内民意代表，又是重要的社会民意代表。他们有效参政议政必须建立在充分掌握党员意愿、群众意愿的基础上，也必须建立在充分了解党委决策过程的基础上。因此，党代表的知情权、调查权需要充分授予，党代表也需要主动到选区、社区、基层倾听民声，了解民意，然后在党的机构内表达民声和民意，监督民意的实现。

党代表任期制的一大优势就是各级党代表可以成为党员群众与党代会、党的委员会的沟通桥梁，反映群众意愿的管道。因此，《暂行条例》中赋予党代表密切联系党员和群众的职责，以确保党代表在密切党群关系方面发挥特定作用。

基层党代表在联系沟通方面已发挥作用。四川省大英县党代会常任制有一个“三联”制度：每名党委委员联系5名党代表、每名党代表联系5名党员、每名党员联系10名群众。党代表及时传达党委的重大决策，每月至少开展1次联系党员活动，每月向所负责联系的县委委员汇报一次基层党组织和党员的意见建议，每年帮助所联系党员解决1—2个实际问题。“三联”制度实现了党委与普通党员群众之间的信息沟通传递，让多数党代表所联系的党员和群众成了遵纪守法的模范、工作岗位的标兵、带头致富的能人。

湖北省宜都市制定《党代表走访服务制度》，要求党代表在闭会期间加强与普通党员、群众的联系，规定党代表要对走访中收集到的各种意见、建议、诉求进行分类整理，并按规定程序提交相关单位予以落实。对工作建议类、诉求类的，填写《党代表接访建议限期答复通知书》；对存在不同看法和意见并要求解释类的，填写《党代表询问书》。《通知书》和《询问书》由市党联办交相关单位在规定期限内答复处理。对有关单位处理问题不满意的，可以按规定提出质询案，由党代表联络办公室按规定召开质询会议。近年来，代表将走访收集的党员群众意见以《通知书》《询问书》的形式，下达责任单位并要求答复，相关单位下访答复询问120多件次，有效化解了矛盾，推动了各项工作的开展。

四川省大英县建立党代表年会制度，代表按照地辖划分和分类归口的原则，常设了12个代表团，其中在11个乡镇按地域相近组建了5个代表团，在县直部门按党群口、政府口等设立了7个代表团。大会期间，党代表建议案经党代表联络办公室整理后提交代表建议案审查委员会审查后，交党代表大会讨论通过，责成相关单位办理。闭会期间，党代表大会以年会组建的代表团为单位常设了12个代表联络组，按工作单位和居住地划分了25个代表小组，每个代表联络组常设1名联络员，构建党代会常任制工作组织系统。党代表闭会期间的建议案经代表联络组或代表联络小组交党代表联络办公室，然后分类处理。[11]

综上所述，党代表常任制能否大力推进党和国家事业的发展，关键在于是否能选举出具有较高参政议政能力的党代表和发挥好党代表的作用。而在党代表大会常任制条件下，党代表只有充分行使选举权、决策权、监督权、罢免权，发挥联系沟通作用，才能真正实现党内民主，促进各项事业发展。