[摘要] 20世纪50年代初中国共产党开展了“三反”运动。总起来看，中共中央和毛泽东作出的开展“三反”运动的决策是正确的。“三反”政策执行是贯彻“三反”政策过程的关键环节,也是一项极为复杂的社会实践活动。但“三反”政策执行的结果往往由于多种因素的影响,出现了机械执行、野蛮执行和扩大范围执行等偏差。“三反”政策执行之所以出现上述误区,是因为存在着体制弊端和主观阻碍因素的影响。从公共政策执行的视角分析、总结“三反”政策制定及执行的经验教训，能够从中获得有益的启示，这对于促进中共十六届四中全会提出的加强党的执政能力建设，提高现阶段各级领导干部的科学决策能力和政策执行能力，具有重要的理论和现实意义。

[关键词]“三反”；打“老虎”；“逼”“供”“信”

Analysis of ‘Three Antis’ policy execution hindrance factors

ZHANG  Bei-gen

(School of Humanities and Social Sciences University of Science and Technology Beijing,Beijing 100083,China)

Key words :In the early-1950s the Communist Party of China has launched the ‘Three Antis’ Movement. Always looked, the ‘Three Antis’ Movement decision-making of the Central Committee of the CCP and Mao Zedong is correct. the ‘Three Antis’ Movement policy execution is key link of implementation of the ‘Three Antis’ policy process, it is also extremely complex social practice. But the ‘Three Antis’ policy execution, as a result of many kinds of factor's influences, presented deviations and so on machinery execution, barbaric execution and widena field execution. the  ‘Three Antis’ policy execution presents the above erroneous zone, the reason is that that there exists the system malpractice and the subjective hindrance factor influence. From the community policy execution's angle of view analysis, the summary of the ‘Three Antis’ policy formulation and the execution experience, can obtain the beneficial enlightenment, this regarding promotes the 16 Fourth Plenary Session of the Communist Party of China proposing to strengthen party's ruling ability construction, enhance the present stage cadres at all levels' macro-scientific policy-making ability and the carring out policy ability, has the important theory and the practical significance.

Abstract: the ‘Three Antis’;hit ‘tigers’;forced confess

     “三反”运动指20世纪50年代初在中国共产党、国家机关、军队内部开展的反贪污、反浪费、反官僚主义的运动。

“三反”政策执行是指将“三反”政策所规定的内容转变为现实的过程。其本质是遵循“三反”政策指令所进行的变革,是为了实现“三反”政策目标而重新调整党政军人员公共行为模式的过程。

在实现“三反”政策目标的过程中, “三反”政策制定固然重要，但更重要的是“三反”政策能否得到有效的执行。然而, “三反”政策执行的过程并非一帆风顺,它遇到了各种阻碍因素，在执行的过程中出现了一定的偏差。

关于“三反”运动研究，学术界已取得了不少颇有见地的研究成果，既有对“三反”运动事件本身作出事实介绍的,也有对其运动得失成败、经验教训、历史启示等方面内容作出理性思考和理论探讨的。[[1]]但未见学术界从公共政策执行的视角分析“三反”政策的得失。本文尝试作此种研究，以便更好地总结“三反”政策制定及执行的经验教训，从中获得有益的启示，这对于促进中共十六届四中全会提出的加强党的执政能力建设，提高现阶段各级领导干部的科学决策能力和政策执行能力，具有重要的现实意义。

                 一、“三反”政策执行过程中的偏差
     新中国成立后，在党政军机关、人民团体和经济部门中滋长着贪污、浪费、官僚主义的现象。1951年12月1日，中共中央作出《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》，把反贪污、反浪费、反官僚主义作为贯彻精兵简政、增产节约这一中心任务的重大措施，要求普遍地检查贪污、浪费和官僚主义问题。8日，中共中央又发出《关于反贪污斗争必须大张旗鼓地去进行的指示》。此后，一个全国规模的“三反”运动普遍地开展起来。1952年1月4日，中共中央发出《关于立即限期发动群众开展“三反”斗争的指示》。4月，“三反”运动进入核实定案处理阶段，中共中央相继发出了《关于处理贪污浪费问题的若干规定》、《关于处理小贪污分子的五项决定》。4月21日，中央人民政府公布了《中华人民共和国惩治贪污条例》。中国共产党和人民政府的各级地方组织，根据上述文件的规定，对于在运动中揭发出来的犯有贪污、浪费错误的人员，分别作出不同处理。运动高潮期间，一些地区和单位曾发生逼供信的现象，误伤了好人，出现了扩大化的苗头。这些问题在甄别定案时基本上得到了纠正。

总起来看，中共中央和毛泽东作出的开展“三反”运动的决策是正确的。

“三反”政策执行是贯彻“三反”政策过程的关键环节,也是一项极为复杂的社会实践活动。但“三反”政策执行的结果往往由于多种因素的影响,出现了偏差。具体来讲, 这些偏差主要表现在以下几个方面:
        (一)机械执行“三反”政策
      这种执行或者表现为无视“三反”政策的精神实质,不考虑客观环境条件,对“三反”问题不能因时、因事、因地做出具体分析,机械地照搬其他地区、部门或行业的“三反”政策;或者表现为无视“三反”运动中各种新情况、新问题、新特点,机械照搬上级不正确的“三反”具体规定。

1951年12月31 日上午，毛泽东召开会议。有人问：“三反”怎样算是达到标准？毛泽东明确讲：“办法就是大张旗鼓，雷厉风行，要比作战还紧张。还有就是限期发动，点名反省，放手发动群众，成绩就是要交数字，要大的，越多越大越光荣，应有尽有。”毛泽东当场问中共中央办公厅主任杨尚昆：“所有机关都有大老虎[①]，党中央机关就没有？你敢写保证书吗？”杨当即答应交出50 个。[[2]]在没有调查的情况下，就断定党中央机关有“大老虎”50只。这是不严谨的。同样，强调“越多越大越光荣”，也是不正确的。

2 月1 日, 中共中央华南分局常委开会,华南分局第四书记陶铸认为,老虎数目,不是谈判分配的,而是作为死任务硬压下去的。在同一次会议上, 陶铸下达坚决的战斗命令:“组织专门的强有力的干部,打大老虎, 健全司令部(秘书处) ……要出‘老虎’数目,限期完成。”4日, 华南分局召开所属省市党、政、军各系统科长以上的党员干部大会。叶剑英在会上作《将反贪污、反浪费、反官僚主义运动提高一步》的报告。他指出“ 目前在干部和群众中开始普遍生长自满和疲塌的情绪。必须继续努力, 穷打猛追,开展一个‘ 打虎’ 运动, 不获全胜, 誓不收兵。”当天, 毛泽东在给中南军区第三政治委员谭政的电报中, 指示中南各省要提高“ 打虎” 指标,并批评广东有“右倾思想” 。按照毛泽东的指示, 广东很快掀起了“ 打虎” 高潮。5日, 市委召集市属各单位主要干部会议,对“ 三反” 运动中的“麻痹和自满情绪” 提出了批评, 要求定期定额完成“ 打虎” 任务。在9 日召开的华南分局第69 次常委会上,叶剑英说:中央要我们全面计划, 我提出广东省的初步数字如下:粤东、粤西、海南区党委机关40 只“老虎”;8 个地委, 每个40 只, 共320 只; 6 个直属市: 汕头200 个, 其他5 市每市80 , 共400 , 6 市共600 只; 95个县, 每县25 只, 共2375 只; 532 个大区, 每区4只,共2132 只。共计5467 只。再加上广州市约3000只,共8000 只。加上乡级,则可到1 万只“老虎”。随后, 全市迅速进人打“虎” 高潮。至14日,仅市政府所属各机关就报出捕获“ 大老虎”35只, “ 中老虎”36 只, “ 小老虎”314 只的惊人数字。[[3]]

按照毛泽东的要求，华东局也是一次次提高打“虎”数字，2 月8 日最终确定不含军队、学校、工商界和区乡一级，要打“大老虎”5000 只，中小“虎”2 万只。华东局创造了这一各大行政区“最高数字”，即分派任务给各省市地区。具体分派指标如下：“山东四千三百只（内大虎八百只，中小虎三千五百只）；浙江三千七百只（内大虎七百只，中小虎三千只）；苏南三千一百只（内大虎六百只，中小虎二千五百只）；安徽三千二百只（内大虎五百只，中小虎二千七百只）；苏北二千七百只（内大虎四百只，中小虎二千三百只）；福建二千一百只（内大虎三百只，中小虎一千八百只）；上海三千五百五十只（内大虎七百五十只，中小虎二千八百只）；南京七百五十只（内大虎一百五十只，中小虎六百只）；华东直属机关一千六百只（内大虎八百只，中小虎八百只）。”[[4]]

毛泽东定出全国各地的打“虎”指标是不科学的行为，但各地不根据地方的实际情况，本着实事求是的原则，而是将中央分配的数字向下层层摊派，这是机械执行“三反”政策的不恰当行为，造成了“三反”斗争出现扩大化的倾向。

 (二)野蛮执行“三反”政策
       “三反”政策执行应注重法律手段、经济手段和思想教育手段的运用。但在“三反”政策执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象,有的政策执行人员对执行对象动辄命令、强制,使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形,演变成野蛮执行,导致干群关系紧张。还有一些政策执行人员向执行对象解释政策不够,宣传不到位,忽视了思想教育手段的运用,一旦执行对象对政策不理解,出现为难和抵触情绪,执行人员就采取制裁、经济处罚等方式,野蛮执行“三反”政策。更有一些政策执行人员采取极端手段,背离工作程序,甚至采用违法违纪的方法执行“三反”政策。
      早在1952年2 月下旬，中共中央就已经开始意识到打“虎”运动的一些偏差。2 月29 日，毛泽东特别批转了东北贸易部关于打“虎”要严格规定纪律，禁止打人和变相打人的经验。[[5]]3 月4日，毛泽东又进一步批转肖华关于军委直属部队防止与纠正“左”的偏向，“禁止打、骂、捆等人格侮辱和变相肉刑”，“不得采用‘疲劳战术’和‘车轮战术’”的打“虎”经验，要求各部仿行。[[6]]但各地斗争的热情被调动起来后，就连毛泽东也很难立即加以制止了。

华北军区某军因为要在打“虎”斗争中争荣誉，下达打“虎”任务时特别强调各团之间相互比赛，看谁打出“老虎”最多。结果有的团号召党员互相怀疑，带头坦白，结果是没有贪污的党员，也说贪污过几百万（旧币，下同），以示党员“示范作用”。有的团对怀疑对象打、骂、捆、冻，只要贪污数字，不管有无证据。有的团更是使用车轮战，并上肉刑伺候，2天就搞出贪污1000万元以上的贪污分子20多人。[[7]]

察哈尔省天镇县以区为单位，为找嫌疑，打“老虎”，把干部集中在一个院里吃饭睡觉，紧闭大门，一律不许出入。街上还布置了警卫队，一碰上区干部便端枪逼问，严禁信件往来、打电话和会客。

山西富农滩煤矿为打“虎”，创造出“软硬兼施”战术，其中“硬”的办法就有17 种之多。包括：“（1）一律不准出门；（2）戴布条（蓝布条可自由行动，红布条在院内活动，白布条不准出门。据八十人统计，戴蓝条的仅二十五人，戴红条和白条的有五十五人）；（3）大会斗争；（4）不准睡觉（反省）；（5）用棍顶下颚（迫其不能低头）；（6）罚蹲（一直到腿酸也不准动）；（7）通宵罚站；（8）坐反椅；（9）跪板凳；（10）头抵墙；（11）头顶碗；（12）两手举木棍；（13）不坦白不叫上厕所；（14）变相的打（指头、扭耳）；（15）上‘临时法庭’（设一二审判员，由总支或保卫科长担任；三四个武装队员，曾审讯过六个人，这六个人都在‘法庭’上被捆过）；（16）捆；（17）手铐加木塞。”[[8]]

为了鼓励群众大胆举报,一些单位规定,检举不实属于革命热情,因此不需承担任何责任。于是,很快出现了大会轰、小会挤、戴高帽子、挂牌、乱打、乱绑、乱跪罚的现象。南京下关银行办事处“轮番作战”8昼夜,迫使审查对象承认贪污了60亿元巨款。人民银行一昼夜便搞出了一个“贪污二万两黄金”的大案。[[9]]

华南财委各机关同样存在肉刑或变相肉刑的现象。据报：“由于老虎顽固不化，拒不坦白或再三反供，群众激愤，对贪污分子施以打骂。如物管局斗争走私老虎方兆辉时，竟至打伤其面部，领导阻止不了。有色局平时常罚老虎跪地，在斗争顽固到底之黄敬文时，个别群众把他绑起。商检局斗争破坏商检政策之简建贤时，要他跪凳跪木条，手上还要举木凳。”[[10]]

野蛮执行“三反”政策导致了很多人自杀。西北军政委员会贸易部在打“虎”高潮时，因打“虎”队手法简单急燥，依靠肉刑甚至用火筷烙手，以致自杀者即有9 人，“其中上吊者五人，刀割者三人，跳楼一人，已死者三人，未死者六人。”[[11]]上海及华东在沪一些单位因使用“逼”、“供”、“信”办法，仅在3 月13 日至23 日10 天的时间里，就造成60 人自杀。[[12]]四川江津地区打“虎”期间使用吊打和肉刑逼供，造成58 人自杀。[[13]]淮北盐特区“全区参加‘三反’运动的共有九五五人，遭受肉刑者即有二一八人，肉刑和逼供信花样多至一二五种，残酷程度骇人听闻，不少人被打得死去活来，被打伤致死者二人，自杀五人，共死七人（其中被株连而死的群众五人），自杀未遂者十三人，打伤甚至终身残废者十九人。”[[14]]

    (三)扩大范围执行“三反”政策
       这种执行或者超越职权范围行使原本不属于自己的权力,侵犯上级领导机关、下级行政机关、平行级单位或者其他社会组织、社会成员的权力与权利;或者擅自加大“三反”政策执行力度,改变“三反”政策执行的方式方法,甚至把自己的意志强加于人。

1951年12 月1 日晚，毛泽东在审阅中共中央《关于实行精兵简政，增产节约，反对贪污，反对浪费和反对官僚主义的决定》草案时，特别加写了这样一段话：“现在必须向全党提出警告：一切从事国家工作、党务工作和人民团体工作的党员，利用职权实行贪污和实行浪费，都是严重的犯罪行为。”[[15]]这里，毛泽东强调“三反”的范围是“一切从事国家工作、党务工作和人民团体工作的党员”。而北京市率先把运动推向了对腐蚀干部负有重大责任的工商界。据报：“在一个多星期中，各行业开会已达三千一百二十五次。……现在公务人员和公营企业员工中，已有七千余人坦白了有贪污或占公家小便宜的行为。其中贪污公款在一百万元以下者七千一百七十一人，一百万至五百万元者三百六十二人，五百万元至一千万元者三十一人，一千万至五千万元者三十三人，五千万至一亿元者三人，一亿元以上者二人。工商界已有一千六百五十九户坦白并检举了二千九百二十三人有贪污或行贿行为。”[[16]]

对于北京的这一经验，毛泽东当即批转各地，要各大中小城市一律仿照办理。“一定要使一切与公家发生关系而有贪污、行贿、偷税、盗窃等犯法行为的私人工商业者，坦白或检举其一切犯法行为，特别注意在天津、青岛、上海、南京、广州、武汉、重庆、沈阳及各省省城，用大力发动这一斗争，藉此给资产阶级三年以来在此问题上对于我党的猖狂进攻（这种进攻比战争还要危险和严重）以一个坚决的反攻，给以重大的打击，争取在两个月至三个月内基本上完成此项任务”。[[17]]这表明，在北京市经验的基础上，毛泽东突破了原定的范围，明确把“三反”斗争与打击资产阶级的问题联系起来，并宣称资产阶级三年以来一直对中国共产党“猖狂进攻”，而且强调这种进攻“比战争还要危险和严重”，这就使得这场原本旨在清理政权内部贪污分子的斗争，变成了一场带有你死我活性质的阶级斗争。在这种情况下，对形势的估计自然会愈加严重。

下级机关和地方在执行“三反”政策时力度过大。据1952年6 月初中共中央纪律检查委员会就华北、华东、东北、西南和西北5 个行政区（军队和中央机关除外）“三反”运动结果的统计报告，参加运动者共312.2437万人，其中有贪污行为和可以定为贪污分子者122.6984万人，占参加运动人数39％强，其中党员20.2683人，占贪污分子总数16.5％。[[18]]加上中央机关等还有70余万人参加运动，被认定有贪污行为和可以定为贪污分子者亦在30％以上，可知被认定有贪污行为和可以定为贪污分子的人数应在150万人左右。可是经过部分甄别，至10 月初，这一数字已大为缩水。安子文在10 月18 日报告称：“全国县以上党政机关（军队除外）参加‘三反’运动总人数三百八十三万六千多人，共查出贪污分子和犯贪污错误的一百二十万三千多人，占参加‘三反’运动总人数的百分之三十一点四。其中共产党员十九万六千多人，占贪污总人数的百分之十六点三。贪污一千万元以上的十万五千九百一十六人，占贪污总人数百分之八点八。”如此，贪污分子和犯贪污错误者少了将近30万人。这些缩水的数字表明，“三反”政策执行的力度过大。[[19]]

                 二、影响“三反”政策执行的阻碍因素分析
        “三反”政策执行之所以出现上述误区,是因为存在着体制弊端和主观阻碍因素的影响。

    (一) “三反”政策执行的主观阻碍因素
      1. “三反”政策执行者的认知缺陷
     政策执行者对“三反”政策认识不足，采取了消极或抵触的态度。一些人不勤于学习领会“三反”政策精神,不勤于在寻找“三反”政策与本地区、本部门和本单位以及个人实际情况的结合点上下功夫,常常凭经验、想当然,主观片面地理解和执行。

邮电系统对惩治贪污犯采取了姑息态度，片面地理解“不能轻易开除人”与“不能造成工人的失业”，客观上助长了贪污腐化的风气。[[20]]

    湖北省开展“三反”运动后，虽然经过党内外干部与群众的动员，并学习一段文件，但运动仍然发动不起来。其原因是许多老干部有点“满不在乎”，没有认真领导。其中部分同志是对三反运动的意义认识不足，但多数干部是自己有不同程度的浪费现象，运动一开始将首当其冲，因此采取观望态度。还有个别单位，由于领导人不正派，各拉拢一批小集团互相攻击，因而运动不能开展，形成混乱。[[21]]

甘肃省在运动开始后，有一些领导干部对中央的精神领会不足，对资产阶级思想侵袭警惕不够，对三反采取冷淡态度；在中下层干部中则有很多顾虑，怕这怕那。[[22]]

2.“三反”政策执行者自身素质不高
       一些“三反”政策执行者由于没有系统接受过科学化、民主化决策方式的洗礼,没有接受现代政策科学知识的训练,靠自发、本能的意识,很难形成科学、有效地执行政策所必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质,以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点,与信息交流相对不发达、不对称和种种盲目从众心理相结合。这就难免使一些“三反”政策执行者对政策执行产生不良影响。
     每一个领受到具体数字的单位或部门，其完成任务的办法大同小异。即是首先“采取经费站队（用了多少钱？用在那些方面？），经手人站队，关系人站队及有关私营厂商站队（跟那些厂商有过多少交易？），再联系其他因素（去查本人出身、社会关系、生活收支情况、平素表现、是否兼营工商业等），加以对照分析”，查“虎迹”，找“虎窝”。一有线索后即专人专案，或交专门的打“虎”队，包查包打，开始全面内查外调，包括检查账面、单据、进货、质量、仓库存货等。同时对嫌疑人“实行隔离、封锁，切断其一切内外联系”，并“采取大会压、小会挤、内外追、个别谈、领导开导、家属劝说、反复对证等方法，使‘老虎’无喘息、通气、招架之余地”。[[23]]

    在运动中,对“老虎”的定案具有很大的随意性。华南分局承认,“如东江区的运输公司, 2 天内定了老虎47 只,其方法是一人提意见,全体举手通过。这些情况, 各地委多已纠正。其次, 计算贪污的时间、方法、界线亦有偏差,如兴梅地委三反办公室认为,有一个机关原有40 多人,解散时领了如数的聚餐费,当时分配到各机关去的有30 多人,留下的仅10 人。他们把这笔款大吃大喝3 天,是属浮报名额,主管人应作贪污论处。西江地委把解放前银行的旧人员, 利用国民党规例名义, 领取‘遣散费’、‘年终奖金’、“借薪’, 作为集团贪污案处理(已去电纠正) 。”据3 月初统计,有90 %的“老虎”没有定案,反供的很多。财经、政法、文教系统和区的1505 只“老虎”中,有306 只翻案。当时任高雷地委书记后来曾担任广东省省长的刘田夫回忆:“当时, 由于提出‘大胆怀疑’等口号和下达打‘老虎’指标,因此,有些地方跟得很紧,运动搞得很‘左’,特别是汕头市。分局天天通报表扬汕头打出老虎数字和打虎经验, 表扬他们打出数十个贪污数十亿元(旧币) 的大老虎。当时我就不信,后来一甄别,全部吹掉了。搞虚假,是经不起事实检验的。”[[24]]

      3.“三反”政策本身的合理性程度存在欠缺
       “三反”政策某些方面缺乏合理性，表现在“三反”政策规定的各项内容没有完全反映客观存在的现实情况。政策规定的一些具体措施缺乏合理性,其在执行过程中将表现出政策行为规范与客观实际的强烈冲突,使政策执行失去了实践基础。这样的政策非但达不到政策目标,有时甚至是政策执行得越到位,实际造成的损失越大,导致政策执行效果与政策目标背道而驰。
      毛泽东认为，任何在报告中说贪污情况不甚严重，贪污人数少，款数不多，都是不真实的，“不要被下面的不真实的报告欺骗了。”[[25]]凡是下级机关的反贪污斗争比不上中央机关的，“就是那里的领导人不行，方针和办法不对，必须立即加以检讨和改正”。[[26]]他断言：“各单位的报告，凡属不痛不痒敷衍塞责者，其领导人不是官僚主义分子，就是贪污分子，这类报告应立即予以批判。”[[27]]他再三告诫各级党委说：“无论党政军民哪一系统，哪一机关，只要是大批地管钱管物的，就一定有大批的贪污犯。”[[28]]毛泽东的这些认识，带有很大的主观片面性。

2 月4、5 两日，毛泽东接连批评中南局和华南分局“对各省压力太小，迁就他们的右倾思想”，分配数目太少，不合实际。例如，“广东军区系统包括海防和各军在内至少有几百只乃至上千只大中小老虎，而你们只分配该军区大老虎二十只，中小老虎一百八十只，这是完全不适当”。[[29]]“重庆只计划捉二百几十个老虎则是完全不符合实际的”。[[30]]像山东这样的大省，“一千万元以上的大中小老虎，应当不是几百只而是几千只，不是一二千只而是三四千只。其中一亿元以上的大老虎以十分之一计，应当不是几十只而是几百只。”[[31]]

    中共中央指出:“全国可能须要枪毙一万至几万贪污犯才能解决问题”。[[32]]这里所反映的反腐败决心之大自不待言, 但全国可能须要枪毙一万至几万贪污犯的说法, 从最终结果看远非如此。根据1952 年10 月18 日安子文的《关于结束“三反”运动和处理遗留问题的报告》称, 在“三反”运动中, 经中央和大行政区批准判处死刑的只有42人, 其中还包括杀人犯5 人。

“三反”运动中全国打出1000 万元以上的贪污分子最高数为292000 多人, 经核实剩下105000 多人, 减少了65% 左右(华北区老虎下降比例最大, 为83% )。从“老虎”数字下降的情况看: 由于追算时间过长, 折算标准不统一, 折价过高而成为“老虎”的约占33%; 小贪污打过头而成为“老虎”的约占47%; 由于对贪污界限不清, 把公私不分, 失职、浪费和有政治问题的人算成“老虎”的约占15%; 根本没有贪污, 完全打错了的约占5% (河北最高, 占10. 54% )。造成这种现象的原因主要是由于运动开展的迅速、猛烈, 各地在反右倾之后的一段时间内未能掌握实事求是的精神。

4.“三反”政策自身的明晰性程度有限
      “三反”政策的明晰性,要求政策方案要有严格的执行界限、科学的操作程序、准确的评估标准等。缺乏明晰性的“三反”政策将使政策的可操作性减弱,使政策执行者与政策目标群体无所适从;同时缺乏明晰性的政策会引起政策的界限不清,导致对“三反”政策的随意变通。

中共进城不久，许多制度尚未建立健全，仅供给制和工资制并行就引发许多问题，更不用说从抗战时期带过来的各部门各机关用于为本单位谋福利的所谓机关生产及其单位小金库（又称“小家当”），各级主管干部大多都有涉嫌非法谋利、偷税漏税、挪用公款、损公肥私和严重违反财经纪律等的问题。哪些算是贪污，哪些算是浪费，贪污浪费的政策界限如何，一时间谁也说不清。这种情况不能不极大地束缚了各级领导干部的手脚，使许多人畏首畏尾。[[33]]
    据北京市报告, 北京市“相当普遍地发生了逼供偏差, 有四分之一的案件因证据不足而不能判刑, 四分之一案件因情节不清, 须重新查对。有的人想不通而自杀, 自杀现象且有逐月增多之势……其中问题不大或根本没有问题者, 占自杀总数的一半。”[[34]]

    中共中央对“老虎”标准的认定是逐渐形成的。在2 月2 日毛泽东批转李富春在中央财经委员会汇报会上的报告时解释说：“大老虎不限一亿元以上，富春报告中所说的六条都应算做大老虎。”这就是：“（1）个人贪污一亿元以上者。（2）贪污不满一亿元，但对国家经济损失很大者。例如：将国家的二亿元物资偷卖给私商，自己得六千万元，实际国家损失二亿元，商人也赚了不少钱。（3）满了一亿元以上的集体贪污案的组织者、主谋者。主谋者不论个人所得是否满一亿元。（4）贪污在五千万元以上，但性质严重，如克扣救济粮、侵吞抗美援朝捐款者。（5）坐探分子。与私商勾结盗窃经济情报的，或利用职位自肥的，不管本人得钱多少，但国家损失在一亿元以上者。（6）全国解放时隐瞒吞没国家财产或官僚资本未报，价值在一亿元以上者。”[[35]]3月6日，毛泽东明令批准发布《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》，第一次对贪污问题提出了统一的政策性标准。其规定明确指出：“凡贪污未满一百万元者，只要其情节不严重恶劣，彻底承认错误，保证不再犯，一律不以贪污分子看待。”“凡贪污超过一百万元，未满一千万元之贪污分子，只要其情节不严重恶劣，彻底承认错误，保证不再犯，一律不予刑事处分……如系年岁较轻或偶一失足而能自动坦白者，或系发觉后积极参加三反工作并业已立功自赎者，得免以贪污分子论处，不予行政处分。”“凡贪污超过一千万元，未满一亿元之贪污分子，可依其情节轻重、坦白认罪程度、退赃和检举立功等情况，分别给以适当的刑事处分，或免刑而只予行政处分。”“凡贪污超过一亿元之贪污分子，一般均应按其情节轻重给以不同的刑事处分，追缴贪污款物，但自动坦白，真诚悔过，退出赃物，在反贪污斗争中检举立功者，亦可免予刑事处分，改给以适当的行政处分。”而计算贪污违法时间，则“一般应自中华人民共和国成立之日，即一九四九年十月一日算起……凡在中华人民共和国成立以后解放的地方，应自解放之日算起。惟起义部队一律自该部队建立革命政治工作制度之日算起。”[[36]]4月，中共中央相继发出了《关于处理贪污浪费问题的若干规定》、《关于处理小贪污分子的五项决定》。4月21日，中央人民政府公布了《中华人民共和国惩治贪污条例》。至此，“三反”政策才清晰起来。而此前因政策不清晰，造成了运动的扩大化倾向。

5.“三反”政策执行者的利益趋使
      “三反”政策执行者的自身利益、需求和行为也影响着其对公共政策的有效执行。如果“三反”政策威胁到自身利益,那么“三反”政策执行者无论出于公心或者私心,都有可能抵制这一政策,因而就使得该项政策很难顺利有效地得到执行。
      负责领导华东军区“三反”斗争的陈毅就报告说：“华东三反运动一月六日实行主席限期、点名、清查的办法，已大规模的开展起来。”但是，我们“深深感觉到各级领导人，特别是中级以上，硬是推不动。以前什么运动只要毛主席一喊便千唤万灵，而这次三反硬喊不起来。”其根本问题就是领导人“一部分不干净，首先害怕。”[[37]]
    1952年1月22日，华北局还报来山西省委的“三反”报告。报告指出：不少运动开展不好的地方，不是因为领导干部官僚主义、麻木不仁，就是因为自身问题严重，有的一级党政领导人员已经堕落到“与资本家毫无二致”。[[38]]

    (二)“三反”政策执行的客观阻碍因素

“三反”政策执行的客观阻碍因素主要表现为体制方面的弊端。

中共长期以来形成了经验决策和人治传统,远未形成科学化、民主化政策决策的机制。在“三反”政策制订、执行、评价、监督各要素之间,没有形成相对独立又相互协调整合的运行机制。“三反”政策制订还存在依靠毛泽东等领导人的个人智慧和经验决策的情况,这难免导致政策制订工作的随意性。
       在“三反”运动中,虽然建立了富有权威的反腐领导机制(成立了从中央到地方的节约检查委员会或领导小组)，这是“三反”运动取得成功的关键因素。但在“三反”政策评价和监督工作中,由于缺乏明确的检验标准,缺乏专门的评价反馈渠道和强有力的监督机制,导致执行“三反”政策中出现的问题有时难以及时得到纠正。

    在“三反”运动中,由于过分强调腐败现象产生的阶级根源而忽视制度与体制原因,过分依赖群众运动而忽视制度和法制建设,由此产生出来的负面影响也是显而易见的。如全民运动必然影响正常工作的开展,干扰人们的生产生活;群众运动很容易导致“左”的偏差和斗争的扩大化等。[[39]]

                            三、启示

思考“三反”政策制定和执行的经验教训，对中共十六届四中全会提出的加强党的执政能力建设，提高各级干部的政策制定和执行水平，具有重要的理论和现实意义。通过对“三反”政策执行阻碍因素的分析，对当今中共提高执政能力的启示是：

党和政府各级干部不能机械、野蛮、扩大范围地执行党的政策。

党和政府各级干部要认真学习文化知识、理论，提高政策水平。对中共提出的各项政策，要采取积极的态度。勤于学习，领会政策精神,在寻找政策与本地区、本部门和本单位以及个人实际情况的结合点上下功夫,不能凭经验、想当然,主观片面地理解和执行。

党和政府各级干部要系统接受科学化、民主化决策方式的洗礼,接受现代政策科学知识的训练,形成科学、有效地政策执行所必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质,以及自觉接受监督的民主意识。

党和政府各级干部在执行政策时，应抛开自身利益。

党和政府制定政策时，应注意合理性，政策规定的各项内容应反映客观存在的现实情况,政策所规定的各项行为要符合客观事物的发展规律。

党和政府制定政策时，应注意明晰性。政策方案要有严格的执行界限、科学的操作程序、准确的评估标准等。

党和政府制定政策时，应形成科学化、民主化的政策机制。在政策制订、执行、评价、监督各要素之间,形成相对独立又相互协调整合的运行机制。