[摘要] 在华盛顿会议上，关于山东问题，英国对日本的态度是既“遏制”又“协调”，改变了在巴黎和会上一味充当日本“帮凶”的错误做法。“遏制”的一面体现在：要求日本向中国归还胶州租借地和铁路；所有日军和日本警察从铁路撤退；胶州租借地国际化；日本同意国库券赎路的方式。“协调”的一面体现在：在铁路人事问题上，要求中方对日本让步。

[关键词] 华盛顿会议；山东问题；英国

中国参加华盛顿会议的一个重要目标是收回山东主权，在此问题上得到了英美的协助。

华盛顿会议召开前，北京政府不接受日本提出的就山东问题直接交涉的建议，要求胶州湾“无条件全部归还中国”。因此，山东问题仍成为悬案。在巴黎和会上，日本取得了德国在山东的权益，激起了美国国会的公愤，通过对凡尔赛和约保留案。因此，在华盛顿会议上解决山东问题成为国际瞩目的焦点。

                                 一

巴黎和会后，英国对山东问题的态度发生了变化：由在巴黎和会上充当日本帮凶转向持中立态度。英国认为中国问题是远东的核心。1921年7月4日，英国外交大臣寇松对施肇基表示：第一，中国未来所处的地位，将构成远东局势中的一个有力因素；第二，华盛顿会议果能召开，中国理应受邀出席；第三，山东问题虽是中日双方之间的事，但列强均极为关注，因此也可能成为大会讨论的议题。[i][1]（330—331）此时英国对山东问题的意见，正如8月4日奥尔斯顿致电寇松所称：“唯一解决的办法是向中国归还胶州租借地和铁路。所有日军和日本警察从铁路撤退，胶州租借地国际化，铁路被包括在最终的统一计划中。”[ii][1]（367—368）这种意见虽然含有维护英国自身在山东利益的因素，但还是比较公正的，是从制约日本的立场出发的。问题是，如果中日就山东问题出现分歧时，英国持何种立场。10月20日，韦尔斯利就即将到来的华盛顿会议，对远东和太平洋政治形势作了一番综合分析，关于山东问题，认为英国的态度至少是“中立”的。“英国政府试图调解中日山东问题，从政治上看是不明智的。”[iii][1]（434—448）

中方对英国的态度进行了“摸底”。10月24日，顾维钧征求寇松对出席华盛顿会议的中国代表团建议。寇松说，“他对中日关于山东问题引起争论的互换照会感到有些失望，日本过于渴望同中国达成协议，准备为了获利而曲解很多内容，另一方面，中国采取了较顽固的态度，可能是因为她认为在华盛顿能取得比会前与日本直接交涉更有利的协议，所以造成两国之间一些紧张气氛。”寇松称，“他真诚希望华盛顿会议为解决山东纠纷提供一个机会，不是在会内，而是在会外，如果机会出现，英、美将伸出友谊和援助之手。众所周之，美国是中国的密友，另一方面，英国对日本有影响，有英美的斡旋，可能达成协议。”顾维钧希望寇松表示英国代表团采取与中国意图一致的态度，特别是对于山东铁路问题。寇松回答，“他不能作这种保证，因为巴尔福是英国代表团的成员，他不知道巴尔福在多大程度上受凡尔赛和约的束缚。”顾维钧表示重视这个建议。[iv][1]（451—452）这表明英国认为山东问题应在和会外交涉，英美会以积极的姿态介入中日谈判。

美国与英国态度一致，力主山东问题在会外交涉。华盛顿会议开始后，许士与巴尔福分别向中日代表作了同样的表示。他们称，如果中日在某项问题上争执不下，不能妥协，仍可提请他们二人注意，或提交大会。11月30日，施肇基在第10次太平洋远东会议上表示，接受美、英两国首席代表的建议。当日，巴尔福致电寇松说，“山东问题进展有希望。中日现在同意12月1日在许士和巴尔福在场的情况下会谈。他们将要求中日双方立即达成解决问题的办法，这不仅对中日有利，而且对远东的稳定也有利。然后他们脱身，让中日双方协商解决问题。但万一出现摩擦，用圆滑手段使问题得以顺利解决。要求双方通知他们谈判的进展情况，已安排朱尔典和蓝普森及美方的马慕瑞和贝尔（Bell）在会谈场所。”[v][1]（523）

                                   二

12月1日，中日开始会谈山东问题。许士和巴尔福表示愿意调停。2日，中日双方同意先处理较简单的问题，再集中讨论难点——铁路问题。5日，举行第三次会议，达成协议，青岛海关由中国收回。6、7、8日，讨论官产、公产问题。日方提出一部分财产要“索偿交还”。中方追论过去海关二成津贴地方财产。英美代表调停。最后决定，日本不明确提赔偿原则，中国也不追论海关津贴。日本占领后所获得或建造的财产，中国酌付原价的若干成。德国租借后获得和建造的财产，由日本代表请示日本政府放弃。如果日本政府不愿意放弃，中国也撤回上述酌付的部分。[vi][2](473)8、9日，继续讨论官产问题。日方提出在公园、卫生设施、道路等归还中国后，设立混合委员会管理。中方认为这种机构会束缚地方行政组织。而英国代表居然主张市政局应有外侨利益的代表。最后，除盐场问题外，其他官产、公产问题全部得以解决。

关于盐场问题，英国对日方施压。12日，寇松致电巴尔福说：“日本政府极重视承认继续保持胶州盐业的保证。如果不能承认此处盐的出口，日本国民的利益将受到严重的影响。”[vii][1](551)14日，巴尔福回电说：“中国人已表示给予日本在青岛的盐业利益以公正的赔偿，安排每年对日本必需的出口。日本代表团欲在此问题上采取僵化的态度，但英国代表向他们谨慎地指出，他们没有理由，如果他们死守自己的观点，正给中国代表团破裂谈判提供极好的把柄。日本代表自那时起希望在此问题上满足中国的要求。”[viii][1](556)实际上盐场问题得以解决。

13日，讨论铁路问题。日本表示胶济铁路要由中日合办，只有在其他问题都解决后，日本才能放弃合办要求。中国代表不答应，并强硬表示，如日本坚持这种态度，就停止讨论。列席会议的英、美代表亦对日本的态度极不赞成。许士反对联合经营。[ix][1]( 551)日本一开始就受到孤立。14日，继续讨论。日本代表表示，日本政府的训令是要合办，但他们违反政府的旨意，提出赎路办法3条。但是第三条关于赎路办法，双方无法达成一致。日本提出借款赎路的办法：“仿照中国近来铁路借款条件，于山东问题议定后六个月内，与日资本家订借款合同。”[x][2]( 478—479)16日，日本在会上要求在借款后，由日本资本家推荐工程师、车务长、会计长，使铁路管理名义上给予中国，实际上仍由日本控制。日本这一主张的根据，是巴黎和会的决定，日本应将山东省领土权归还中国，但仍可继承德国的经济权益。中国代表拒绝了日本的要求，主张“由中国即行集资赎回”。[xi][2]( 479)

    中国代表团坚持现款赎路，而北京政府认为难以筹款，遂指示代表团原则上接受铁路贷款协议，但要尽可能缩短期限。但中国代表团15日仍坚持“现款购回”。16日，中方在会上突然改变态度，同意借款赎路。中国代表团16日致电外交部说：“十六日续议鲁路，因日本坚持借款，故允不一次付清，摊分六期。又云，每期半年。日亦欲力主长期借款，并查照近来所订合同期限为例，且要求由日资本家推荐工程师、车务长、会计长。驳辩良久，毫无让步。不得已，始答，如依我三年期限，则用人一端，不妨考量。日仍称，借款合同须二十三年，惟十五年后可将余款一次付清。我改为十年，惟三年后可清余欠。彼尚未允。”[xii][2]( 479)17日，“日仍坚持向该国资本家借款，期限二十年，惟十年后随时可一次付清。我未让步。” [xiii][2] (479)

英美代表不欲日本长期控制胶济铁路。在许士和巴尔福的调停下，山东问题取得很大进展，日本“于期限及国库券两层，似有允意，惟车务长甚坚持”。中方未让步。[xiv][2] (479)20日，日方在会上“要求胶济段由中、日各派副车务长、副会计长一人，统归津浦车务长及会计长节制”，遭中国拒绝后，又询问中国代表团，“前拟付现款收路办法能否于估价完毕时，立即将全数交存第三管辖银行以为保证，然后起始移交铁路财产。”中方因“此举牵动金融太甚，答以只可分期交存，总在铁路财产交割清楚之前，凑足全数”。[xv][2]( 480)

日本政府不愿意中方筹款赎路，转向北京政府施压。此时北京政府生变。18日，靳云鹏辞职。24日，亲日派梁士诒组阁。27日，小幡会见颜惠庆，要求北京政府向日本借款赎路。29日，梁士诒答复小幡说，中国“拟定借款自办”，倾向于对日让步。梁士诒准备对日妥协的消息一经传出，群众性的抗议浪潮随之而起。直系军阀吴佩孚乘机通电抨击梁士诒“牺牲国脉，断送路权”。苏、赣、鄂、鲁、豫、陕、晋7省督军响应吴佩孚要求，并称，果如此他们将脱离北京政府独立。

梁士诒“借款赎路”的说法传到东京，再从东京传到华盛顿。“休士(许士——引者)国务卿与另外几位从日本代表团获悉此事。美国人对梁的说法大为震惊。”许士立即邀请中国代表团交换“个人看法”。施肇基表示经美英调停，日本已“许纳”中国筹款赎路，“今在北京竟背前议”。施肇基提出愿将此事交许士与巴尔福办理，亦即再请美英对日本施压。美国当日向日本政府施压。30日，美国派人向施肇基透露消息：“东京训令日代表，鲁案主张退让。”[xvi][2]( 483)但英、美在人事问题上劝中方让步，重新考虑原来的立场。他们担心，由于中国在车务长问题上的僵硬立场造成的混乱，会导致山东问题无法解决。英国之所以积极介入中日山东问题的谈判，是因为她意识到山东问题是整个华盛顿会议的关键。22日，英帝国代表团秘书汉基（M.Hankey）致函劳合·乔治说，“山东问题是解决整个问题的关键。如果山东问题失败，将使美国参议院更加难以通过四国协定。如果参议院不批准四国协议，是否日本人愿意遵守60%的比例，承认海军协定，值得怀疑。”[xvii][1]( 570)

    30日，中国代表团就赎路问题向北京政府提出两种选择：“(一)中国以现款全数存入第三国银行，协定成立后第三个月底交五分之二，第六个月底交五分之一，第九个月底交五分之二。照此办法，中国不必聘用日本技师，但日代表坚持在会同派铁路人员估价后交还该路之前，须将款项全数交存第三国银行。(二)中国按照应付款数发行国库券，分二十四期收赎，每六个月为一期。但三年后，中国得一次赎清，惟须六个月前通知。第一期于协定发生效力九个月后交付现款，其余款项，以本路资产及赢利作抵，并酌给利息。中国政府于中国铁路内所用日本有经验技师中选充本路工程师。照此办法，日本坚持须用日人为副车务长、副会计长。”[xviii][2]( 483)31日，北京政府外交部与交通部拟定4条办法，前3项内容为：“(一)现款赎路，恐难实行。(二)国库券作保证，偿还期十年或十二年，均可允。三年半后提前清偿，亦可通融，以为拒绝用人之交换。(三)车务较会计尤重，倘争议至不得已时，可仅允用日人充副会计长，再不得已，可仅允日人充副车务长”。[xix][2]( 481)由于中、日两国政府态度又有改变，许士和巴尔福1月3日答应正式出面调停。4日，他们通知中、日两国代表继续谈判。

4日，谈判恢复。日本代表宣布，他们收到日本政府的指示，意思是“虽然日本政府愿意放弃联合经营山东铁路的计划，但坚持谈判一个贷款协定”。这表明日本再次退回到“贷款赎路”的主张。中国代表未同意。巴尔福向中日代表强调，“在他1月14日回国前，山东问题达不成协议是极其不幸的。”[xx][1]( 584)5日，中国代表团宣布，他们不能承认日本关于贷款的计划。他们明确表示愿意向日本支付现金，让日本决定是否她在收到定金前后开始交还铁路。作为选择，如果仍不接受中国政府国库券，他们愿意付给中国银行钞票。日本代表团坚持日本向中国贷款。6日，中日代表继续争执。由于陷入僵局，他们希望许士和巴尔福斡旋。日本代表指出，“他们不能将事情提交第三者”。谈判无限期地推迟。许士和巴尔福多次强调达不成协议的严重危险，但没有效果。7日，中国代表请许士和巴尔福斡旋。巴尔福和许士表示：无论何时，只要双方欢迎，他们就正式调停。因为日本未提出要求，他们只能作非正式的协助。

    英国担心不解决山东问题会使华盛顿会议的成果泡汤。巴尔福认为，许士和他努力促使中日达成协议。“如果我们失败，整个华盛顿会议的工作在其他方面被浪费掉是可能的，因为美国参议院不可能批准协议。”英帝国代表团和巴尔福的中国问题专家同意巴尔福的看法。[xxi][1]( 591)美国代表也有同感。于是英美积极进行调停。9日，由马慕瑞和蓝普森同时向中、日双方非正式提出4种办法，要中、日代表团请示各自政府，在4种办法中选几种。这4种办法是：

第一办法：日本政府自协定成立之日起，在三个月内将铁路转移于日本资本团。为将来转移于中国起见，日本政府将关于胶济路一切要求，先与该资本团商定条件。日本资本团自估定价值之日起，在三个月内至迟不得过一九二二年九月三十日，将铁路转移于中国银行团。该银行团因此即取得享有山东铁路之利益。铁路价值以已议定之约五千三百万(金)马克，加增修费，除去折旧为根据，由委员会估定。但附带下列条件：一、以估定铁路价格为总额，加通行银行佣费，由中国银行团交付日本资本团。其方式，用国债票或银行证券，随带通行利息，期限十二年，但三年后得一次赎清。二、此项债款，以本路资产及收入为担保。三、中国银行团将该路移交中国政府管理，为国有铁路之一部。其转移之条件，由中国政府及中国银行团协定之。但中国政府之义务，须以日本财团之同意，选派日人为总工程师，其职权与津浦路总工程师相同。此项义务以债款清偿为止。

    第二办法：自协定日始，六个月内由委员会估铁路价值，以已议定之约五千三百万金马克，加增修费，除去折旧为根据，中国政府按照所估价目，由日本财团借款付给日本政府。  此项借款，随带通行利息，期限十二年，但三年后中国政府得于六个月前通知，一次清偿。该借款以铁路资产及收入为担保。中国政府以日本财团之同意，选派日人为总工程师，其职权与津浦路总工程师相同。此项义务以借款清偿时为止。

    第三办法：自协定日始，六个月内由委员会估铁路价值，以已议定之约五千三百万金马克，加增修费，除去折旧为根据。此项估价，至迟不得逾一千九百二十二年九月三十日。估  定后，中国政府得不论何时，将此款存入一外国银行赎回此路，本路因此即移交中国政府管理，完全为中国国有铁路之一部。其条件为中国政府以日本政府之同意，选派一日本人为车务长，一日本人为会计长，均受交通部管辖指挥，期限五年。

第四办法：自协定日始，六个月内由委员会估铁路价值，以已议定之约五千三百万金马克，加增修费，除去折旧为根据。此项估价，至迟不得逾一九二二年九月三十日。估定后，    中国政府得不论何时，得以国库券收回该路。此项库券，以路产及收入作抵，期限十二年，但三年后中国政府得于六个月前通知，一次清偿。该路即交还中国政府管理，完全为中国国有铁路之一部。其条件，为国库券未收回以前，中国政府以日本政府之同意，选派日人为车务长、会计长，均受交通部管辖指挥。[xxii][2]( 486—487)

这4种办法中，第一种为债券办法，第二种为借款赎路，第三种为现款赎路，第四种为国库券办法。英美代表向中国代表团指出，“如果贷款和赎买时间太短，将削弱对任用日本人的反对。”[xxiii][1]( 592—593)

中、日双方倾向于接受第四种办法。1月19日，巴尔福和许士找中、日双方代表协商，让双方接受第四项办法，但将国库券付清期限延长为15年，5年后得一次付清。中国代表表示，车务长、会计长正职要由华人担任，日人可任副职。许士再提出，中、日双方有同等之权。中国代表表示同意。[xxiv][2]( 494—495)巴尔福和许士取得了日本代表的“最后让步”：中国付日本以15年为期之国库券，但5年后得一次还清。用中、日各1人为会计长，权限同等。并日人1名为车务长，惟中国得于年半后派一人为副车务长，以备5年后库券清偿时接办。所有此项人员，均归中国局长管辖。[xxv][2]( 495)19日，许士和巴尔福又与中国代表晤谈。许士认为，中国无法以武力收回山东主权，日本在巴黎和会上通过和约，得到英、法等国法律上的支持。此次华盛顿会议是中国的一个机会。如果失去这个机会，则中国的地位会更弱，日本地位会更强，以后不知何日才能解决。最终的方案“并非完善或公平之解决”，但“可将山东归还中国，并因派任局长，立即取得铁路之所有权及管理权”。[xxvi][2]( 495)22日，许士对中国代表明确表示：“这些条件是确定不改的，如果中方拒绝，将承担所有责任。美国总统、政府和代表团在这方面的立场是坚定的。”[xxvii][2]( 622)

英国对中方施压，要求接受日方的条件。24日，巴尔福致电寇松说，“他主要努力诱使中国人作出一些判断。在提出微弱的抗议后，中国代表答应将问题提交中国政府决定。”他的目的是“向中国政府提供接受山东问题方案的论据。”[xxviii][1]( 622)巴尔福让寇松敦促中国政府接受这些条款，因为许士和巴尔福认为这些是保证中国收回铁路和从山东撤军的唯一机会。巴尔福列举的的论据有：1.这些条款是日本代表所能承认或被诱导的最大限度的让步。应该记住，当华盛顿会议开始时，日本决定只承认合营山东铁路。2.这些条款对中国非常有利，因为它们确保立即收回从前德国在山东的权益，在5年内完全控制铁路。并且，中国得到巨大的让步，日本接受了中国国库券。3.如果中国拒绝，再也没有解决山东问题的同等的有利机会出现。而日本将继续控制山东。也可能现在的会议取得的所有成果将丧失殆尽。4.会谈的破裂，可能还有在华盛顿会议签订的所有协定的报废（这些协定中很多对中国有极大好处），将引起文明世界的憎恨，归罪于中国的非理智行为。5.所有现在达成的协定将由在华盛顿所有大国代表在场证明，有正式的记录，为执行提供了最强烈的道义支持。总之，巴尔福要求寇松对中国接受或拒绝山东问题决议所出现的情况作强烈的对比。他认为：“接受，就会赢得文明世界的亲善，就会赢得华盛顿会议提供的优势的机会。日本将交还德国在山东拥有的所有权益给中国，铁路只是唯一争论的题目，大部分将立即由中国控制，5年后完全由中国控制。拒绝，中国就会丧失唯一一次、从不再来的机会。6个月前，没有中国的政治家抱有希望，能取得如此优惠的条款。如果让机会溜走，未来中国政治家胆敢希望得到什么？”除了这些一般的考虑外，寇松应指出，建议是“最后的方案”。[xxix][1]( 617—618)

由于会议接近结束，事情变得非常紧急。中国代表团将问题提交北京政府，要求立即得到答复。25日，梁士诒由于民众反对他同意日本提出的借款赎路的主张而托病出京。当日，北京政府举行会议，讨论22日许士和巴尔福提出的解决山东问题的方案。中国外长要求奥尔斯顿转达中国总统和他本人完全赞同巴尔福对山东问题的忠告。他说，不幸的是，最近因缺乏总理导致的“政治风暴”推迟了决定，但他希望26日傍晚指示中国代表团。他称“时间太短，不能克服公众舆论对日本提出的条款的反对。中国人要求赎回铁路的时间以12、3年代替15、5年。而如果以3年代替5年，他们乐意同意15年，这将方便问题的解决”。奥尔斯顿恳求他“不要让这种捞回脸面的小事作为借口，干扰对中国来说是生死存亡的事件的解决，强调许士和巴尔福提出的意见是不可改变的”。奥尔斯顿让中国外长确信，“美国公使和他准备在任何方面支持外长，支持对于外长阻止这次千载难逢的机会的消失。”外长答应向内阁充分说明奥尔斯顿的意见，如果可能，让奥尔斯顿在中国政府向中国代表团发出指示前，知道内阁作出的决定。同日，中国外长也会见了美国公使，通报情况。[xxx][1]( 625—626)外长告诉美国公使，北京内阁仍希望日本同意立即用现金赎买铁路，资金通过国民捐款，要求日本同意任命与日方权力相同的中国车务长，地位与中国会计长相同。“但如果发现不可能得到这些让步，将授权中国代表团承认巴尔福和许士提出的解决方案。”[xxxi][1]( 626)

为最后说服中国，美国总统哈定25日亲自接见施肇基，除了对中国表示同情外，专就胶济路用人问题表示：“予意局长既属华人，而车务长及其他一切员役又均在局长管辖之下，中国自不必惧日本技师之把持路务，况五年并不为久，其实日本之在山东已不止五年”，如果中国不同意，“亦恐中国于五年内未必能逐出日本”。中国代表团认为哈定的劝说“极其谆诚爽朗”，遂电请外交部“迅示办法”。北京政府外交部遂表示“此项办法，系英美调停之措置，似尚公允，胶州租借地实行归还，将来威海卫、胶州湾亦必须相继交还，若不允准，则恐丧失英美之同情以莫可理喻之口实。”27日，北京政府致电中国代表团签字。[xxxii][3]( 318)

2月1日，中日代表正式通知许士和巴尔福，山东问题达成协议。日本代表特别感激许士和巴尔福对山东问题的斡旋。2日，巴尔福致电寇松说：“对山东问题的调整不可能让每个人满意。日本和中国已尽了最大的努力保证签订友好的协定。在1日召开的华盛顿会议第5次全会上，中国驻美国公使也对许士和巴尔福的斡旋表示感激。”[xxxiii][1]( 627—628)

    4日，中日代表签订《解决山东悬案条约》。巴尔福和许士作为调解代表出席了签字仪式。条约规定：一、日本将胶州租借地交还中国，中国将其全部开为商埠，并准外人自由居住经商，二、日本将胶济铁路及一切附属产业移交中国，中国以国库券付给日本53406141金马克，库券以铁路产业及进款作保，支付期为15年，但中国可于 5年后全数偿清，未偿清前，中国聘一日本人为车务长，一日本人为会计长，与中国会计长权限相当，三、日本军队立即撤出山东，四、日本可以投资经营淄川、坊子及金岭镇各矿山，但其股本不得超过中国股本。[xxxiv] [4]( 210—211)6日，中国外长向奥尔斯顿表达总统和中国政府赞赏和感谢英国政府、巴尔福和在华盛顿的英国代表团在解决山东问题上的斡旋，外长特别让奥尔斯顿转达对寇松在这个问题上的善意。中国政府认为2月4日签订的条约是公正的。[xxxv][1]( 640)

                                三

在山东问题上，英国对日本的态度是既“遏制”又“协调”，改变了在巴黎和会上一味充当日本“帮凶”的错误做法。“遏制”的一面体现在：要求日本向中国归还胶州租借地和铁路；所有日军和日本警察从铁路撤退；胶州租借地国际化；日本同意国库券赎路的方式。“协调”的一面体现在：在铁路人事问题上，要求中方对日本让步。事实上，中方确实得到了英美的极大帮助。虽然收回铁路是有条件的，但在日本强大的压力下，如果英美不积极介入，中国不可能在山东问题上最大限度地维护自己的利益。当然，英美积极介入山东问题也有维护它们自身利益的考虑，如要求胶州租借地国际化。英国的态度反映了战后英国势力在华卷土重来，准备与日本在华既展开争夺，也展开协调。