摘要：朝鲜战争爆发，美军越过“三八线”，将战火烧向中国东北，引出了中国的安全问题。抗美援朝的方案规划，包括目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择等环节。抗美援朝的决策是正确的，因为符合从基本国情出发、信息全面真实、民主参与的原则。

关键词：抗美援朝；朝鲜战争；毛泽东；斯大林

关于抗美援朝的决策问题，学术界进行了一定的研究，[①]如概括了决策过程，分析了决策的原因。但学术界并未从公共政策理论的角度深入分析毛泽东和中共中央抗美援朝决策的原因。使用公共政策理论对抗美援朝的决策进行深入的分析，可从中获得很多有益的启示，对于促进中共十六届四中全会提出的加强执政能力建设，提高现阶段各级领导干部的科学决策能力，具有重要的现实意义。

一、朝鲜战争爆发，美军越过“三八线”，将战火烧向中国东北，引出了中国的安全问题

1950年6月25日，朝鲜战争爆发。26日，美国总统杜鲁门命令驻日本的美国远东空军协助韩国作战，27日再度命令美国第七舰队驶入基隆、高雄两个港口，在台湾海峡巡逻，阻止解放军解放台湾。3 0日，又命令美国陆军在朝鲜参战。7月5日美军参加了第一场对朝鲜的战役。 7月7日联合国安理会通过成立“联合国军司令部”,8日任命麦克阿瑟为“联合国军”总司令。 

在战争初期，朝鲜军队节节胜利，6月28日夺取汉城。韩国国防军和美军被一直逼退到釜山。此时朝鲜人民军已占领朝鲜半岛90%的土地、92%的人口。但美军的介入使朝鲜战场的形势发生了很打的变化。9月15日，美军在仁川港登陆，22日，撤退到釜山环形防御圈的联合国军乘势反击，9月27日仁川登陆部队与釜山部队水原附近会合，28日重夺汉城。 10月1日，南朝鲜军越过三八线。同日，麦克阿瑟向朝鲜发出“最后通碟”，要朝鲜人民军无条件“放下武器停止战斗”。

10月7日，美军在开城地区越过三八线，向北推进。12小时以后，美国操纵联合国通过一个“统一”朝鲜的提案。11日韩国国防军占领元山，19日美军占领了平壤。

从8月27日开始，美军将战火从朝鲜烧到中国东北，派出B-29重型轰炸机和其他作战飞机，对中国东北边境城市安东、辑安等地进行频繁的轰炸和扫射，炸死炸伤中国平民，炸毁建筑物、工厂及车辆。从10月起，美国还派飞机袭扰山东半岛的青岛、烟台等地，大有将战火从中朝边境进一步扩大之势。

朝鲜如被占领，将会更直接威胁到中国的国家利益。中国政府担忧美军有可能在取得整个朝鲜半岛后继续向北进军，威胁到中国共产党政权的稳定。即使美军不袭击中国，一个与中国有长达1000多公里边界线的国家落入美国之手，对中国也是很大的威胁。而如果朝鲜丢失，斯大林已要求中国让金日成在中国的东北设立流亡政府，这对中国也是十分不利，更有可能将为美军侵犯中国东北提供借口。同时，由于美军进入台湾海峡，迫使中国大陆中止了攻打台湾的渡海战役，让中国直接感受到美国的威胁。

总之，美军越过“三八线”，将战火烧向中国东北，严重危害到中国的安全利益和政治利益。而一个国家的安全利益是其根本利益，中国必然誓死捍卫之。

二、抗美援朝方案的规划

抗美援朝的方案规划问题，是指对抗美援朝的政策问题进行分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。它包括抗美援朝的目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择等环节。

（一）   抗美援朝的目标

中国抗美援朝的目标是“抗美援朝，保家卫国”。该目标具有很大的弹性，可以理解为最高目标是在朝鲜境内歼灭和驱逐美国及其他国家的侵略军；最低目标是恢复朝鲜战争爆发前的状况，即将战局稳定在“三八线”。

1950年10月2日，毛泽东在《关于决定派军队入朝作战给斯大林的电报》中说：“要准备在朝鲜境内歼灭和驱逐美国及其他国家的侵略军”。这说的是最高目标，但这样的目标定得太高。面对世界上最强大的军队，要想“在朝鲜境内歼灭和驱逐美国及其他国家的侵略军”，依照中国的军力、财力、人力，难度太大。8日，毛泽东在《关于组成中国人民志愿军的命令》中表示：“为了援助朝鲜人民解放战争，反对美帝国主义及其走狗们的进攻，借以保卫朝鲜人民、中国人民及东方各国人民的利益，着将东北边防军改为中国人民志愿军，迅即向朝鲜境内出动，协同朝鲜同志向侵略者作战并争取光荣的胜利。”[②]这次对目标的解释更具灵活性，“向侵略者作战并争取光荣的胜利” 可以理解为在朝鲜境内歼灭和驱逐美国及其他国家的侵略军，也可以理解为恢复朝鲜战争爆发前的状况。

在战争中，毛泽东和中共中央一度修改了目标，改为“解放全朝鲜”。从1950年10月下旬至1951年1月上旬中朝军队连续取得第一、第二、第三次战役的胜利，打败了强大的美军，迫其放弃汉城。其间，毛泽东一度犯有侵敌的思想，1950年12月13日命令彭德怀打过三八线。他表示：“目前美英各国正要求我军停止于三八线以北，以利其整军再战。因此，我军必须越过三八线。如到三八线以北即停止，将给政治上以很大的不利。”[③]31日，中朝军队发起第三次战役，推进至三八线以南50英里处，汉城被中国人民志愿军第50军与朝鲜人民军第一军团占领。

中朝联军前出至三七线时，供应十分困难，此时美国弄不清虚实，通过联合国再度提出停战和谈要求。中国方面考虑到朝鲜的意见，再加上对美军现代化作战能力估计不足，要求部队再发动第四次战役以解放全朝鲜，因此拒绝了联合国的停火要求。修改后的抗美援朝的目标——“解放全朝鲜”已远远超过了当初确定的目标，在当时的情况下，中朝军队的实力实现不了此目标。“联合国军”发现志愿军补给困难、第一线兵力不足，便迅速补充人员、物资，调整部署，于1951年1月25日恢复攻势。志愿军立即由休整转入防御，与朝鲜人民军一起，展开第四次战役。3月14日，中朝人民军队撤出汉城。4月下旬至5月下旬中朝军队又在前线集中70万部队，发起了规模最大的第五次战役，却未能达到歼敌目标，战役后期遭敌反扑还受到一定损失。在势均力敌的情况下，双方最终在三八线附近形成对峙。毛泽东很快认识到朝鲜战争是长期的，克服了一度出现的轻敌速胜思想，恢复了以前确定的目标。

抗美援朝战争的结果是，实现了当初既定的目标——将战局稳定在“三八线”，恢复朝鲜战争爆发前的状态。

（二）   抗美援朝的方案设计

美国是世界工业强国，拥有第一流的现代化技术装备，掌握着制空权和制海权，实行现代化诸军、兵种联合作战。中国经济落后，志愿军武器装备处于明显劣势，基本上是靠步兵和少量炮兵、坦克部队作战。后虽有少量空军，也只能掩护主要交通运输线。志愿军出国作战，就地补给或取之于敌都非常困难，一切作战物资基本上靠国内供应，而且交通工具落后，加之美国空军的封锁破坏，供应困难，作战行动受到很大影响。对此，毛泽东是心知肚明的，他分析了美国在军事上的长处和短处。他说:“它在军事上只有一个长处，就是铁多，另外却有二个弱点，合起来是一长二短。二个弱点是:第一，战线太长，从德国柏林到朝鲜;第一，运输路线太远，隔着两个大洋，大西洋和太平洋;第二，战斗力太弱。”[④]

针对美我双方的优势和不足，毛泽东和中共中央对抗美援朝运动的方案进行了设计：无论有无苏联空军的帮助，均以志愿军名义参战，并争取朝鲜战争地方化。

8月4日，中共中央政治局召开会议。毛泽东在会上指出，如美帝得胜，就会得意，就会威胁我。对朝鲜不能不帮，必须帮助，用志愿军的形式，时机当然还要适当选择，我们不能不有所准备。[⑤]

10月8日，周恩来和林彪代表中共中央，秘密飞往苏联，同斯大林商谈抗美援朝和苏联给予军事物资支援，特别是提供空军掩护问题。周恩来带着两种意见：出兵或者不出兵。如果中国出兵，就要求苏联给予武器装备和提供空中支援。11日，斯大林和周恩来联名致电毛泽东，其中说到，苏联可以完全满足中国提出的飞机、坦克、大炮等项装备，但是苏联空军尚未准备好，在两个月或两个半月后才能出动空军。毛泽东认为需要与政治局的同志再次讨论此事，以作定夺。他担心的的问题是:第一，苏联提供武器装备，是用租借办法，还是用钱买。因为这是关系到用于国内建设和一般军费的资金能否保证，从而影响国内经济是否稳定的问题；苏联能否真正做到在两个月或两个半月之内提供空军支援。斯大林随后答复:苏联将只派空军到中国境内驻防，两个月或两个半月后也不准备进入朝鲜境内作战。但毛泽东和中共中央还是毅然决然地下定决心赴朝作战。苏联方面得知中国决定参战后，同意向中国提供军事装备，并同意派遣苏联空军到中国帮助防空和训练，但苏联不入朝掩护志愿军作战。18日晚，毛泽东向志愿军下达入朝作战的正式命令。

考虑到敌强我弱，为争取朝鲜战争地方化，尽可能不给美国对中国公开宣战的借口，毛泽东和中共中央决定以中国人民志愿军名义出兵朝鲜，首先出动12个步兵师和3个炮兵师共26万人，国内集结24个师随时待命。毛泽东和中共中央认为，只要中朝军队能给美军几次沉重打击，美国统治集团之间、美国与盟国之间的矛盾必然增加，就有可能促使侵略者考虑战争的后果，从而被迫妥协，接受和平谈判，终止战争。朝鲜战争也就不会扩大为中美战争。

（三）   抗美援朝的后果预测

预测是抗美援朝方案规划的前提。对抗美援朝战争未来的发展趋势及其结果做出判断，在很大程度上决定着抗美援朝政策的成败。

毛泽东还对中国参战招致美国报复的后果进行了预测。10月2日，他在《关于决定派军队入朝作战给斯大林的电报》中说：“既然中国军队在朝鲜境内和美国军队打起来（虽然我们用的是志愿军名义），就要准备美国宣布和中国进入战争状态，就要准备美国至少可能使用其空军轰炸中国许多大城市及工业基地，使用其海军攻击沿海地带。”“首先的问题是中国的军队能否在朝鲜境内歼灭美国军队，有效地解决朝鲜问题。只要我军能在朝境内歼灭美国军队，主要地是歼灭其第八军（美国的一个有战斗力的老军），则第二个问题（美国和中国宣战）的严重性虽然依然存在，但是，那时的形势就变为于革命阵线和中国都是有利的了。这就是说，朝鲜问题既以战胜美军的结果而在事实上结束了（在形式上可能还未结束，美国可能在一个相当长的时期内不承认朝鲜的胜利），那么，即使美国已和中国公开作战，这个战争也就可能规模不会很大，时间不会很长了。我们认为最不利的情况是中国军队在朝鲜境内不能大量歼灭美国军队，两军相持成为僵局，而美国又已和中国公开进入战争状态，使中国现在已经开始的经济建设计划归于破坏，并引起民族资产阶级及其他一部分人民对我们不满（他们很怕战争）。”[⑥]后来的事实是，毛泽东设想的最坏情况并未出现。但思考最怀的后果，早作防备是有益的。

（四）   抗美援朝的方案抉择

抗美援朝的方案有两种：出兵或不出兵。对于这两种方案，毛泽东选择了前者。

10月13日，毛泽东在《关于我军应当入朝参战给周恩来的电报》中指出：“（一）与政治局同志商量结果，一致认为我军还是出动到朝鲜为有利。在第一时期可以专打伪军，我军对付伪军是有把握的，可以在元山、平壤线以北大块山区打开朝鲜的根据地，可以振奋朝鲜人民。在第一时期，只要能歼灭几个伪军的师团，朝鲜局势即可起一个对我们有利的变化。（二）我们采取上述积极政策，对中国，对朝鲜，对东方，对世界都极为有利；而我们不出兵，让敌人压至鸭绿江边，国内国际反动气焰增高，则对各方都不利，首先是对东北更不利，整个东北边防军将被吸住，南满电力将被控制。总之，我们认为应当参战，必须参战，参战利益极大，不参战损害极大。”[⑦]后来的事实证明，确如毛泽东所预言，中国参战，获得了很大的安全利益、政治利益。

                            三、抗美援朝决策的评估

抗美援朝的决策是正确的。抗美援朝战争的胜利，粉碎了美国妄图干涉朝鲜内政、并吞全朝鲜的企图，保卫了朝鲜民主主义人民共和国的独立；捍卫了新中国的安全，保障了新中国经济恢复和建设工作的顺利进行；增强了中国人民的民族自尊心，保卫了亚洲和世界的和平，鼓舞了世界人民保卫世界和平反对侵略的意志和决心；将美军从鸭绿江开始向南打退500公里，打出了中国的国威和军威，提高了新中国的国际地位；使中国军队取得了以劣势装备战胜现代化装备的敌人的宝贵经验，加速了人民军队的建设。

抗美援朝决策之所以正确，是因为符合从基本国情出发、信息全面真实、民主参与的原则。

（一）、毛泽东和中共中央制定抗美援朝方案时坚持从基本国情出发

政策总是要付诸实施的，要实施就得具备实施的现实条件，即具有可行性。为此，要充分占有各方面的实际材料，根据现有人力、物力、财力、时间等主客观条件以及发展过程中的种种变化，对方案进行可行性分析，从而使方案建立在牢固的现实条件的基础上，使方案的实施具有可操作性并有成功的最大可能。

杜鲁门发表声明宣布出兵朝鲜、派第七舰队控制台湾并支援在越南的法军，这从三个战略方向对中国构成了威胁。中国要迎战美国的侵略，必须选择合适的地点。中共中央认真研究并选定了合适的反击地点。6月末中央军委决定停止台湾战役的准备，随后对越南只派出军事顾问团，而从7月上旬起就以出兵援助朝鲜作为军事斗争的主要方向。在8月26日的国防会议上，周恩来第一次明确提出推迟进攻台湾，准备援助北朝鲜，与美军作战。美国拥有世界上最强大的海空军，中国难以在台海同美军作战，若出兵越南则后勤供应远比在朝鲜困难，且只能打击法国军队而不能直接打击美军。在朝鲜战场同侵略者较量，才最便于发挥中国的三个优势，即陆军优势、后勤供应线短和便于得到苏联支援。正是由于有东北这个当时国内最主要的工业基地作为战略后方，通过鸭绿江进入朝鲜有三条铁路线，辽宁东部和中部有十几座机场，抗美援朝战争期间中国才能在朝鲜半岛保持100万以上的军队，而且苏军还能先后进驻12个航空兵师担负后方空中掩护。选择朝鲜这个战略方向同美国较量，确是当时新中国确定的最优决策，而在其它战略方向都不可能具备这些有利条件。[⑧]周恩来在1951年4月2日的报告中说:“朝鲜事件不过是个借日;不在朝鲜爆发，也将在其他地区爆发，台湾、越南都是可爆发的地方”，“对于我们来说毋宁以朝战最有利”[⑨]

在确定了主攻的方向后，接下来的问题是，能否打败美国呢？

毛泽东和中共中央经过多次研究，认为打败美军具备有利条件又具备不利因素。从美国方面看，它的军事力量强大固然是事实，但它也有弱点：美军战线太长，从西欧到东亚，兵力不足，美国的战略重点在欧洲，在朝鲜战场不可能投入太多兵力；后方太远，运输不便；侵略战争，师出无名，士气不高，实战经验不足，战斗力弱，怕夜战和近战；同盟者内部矛盾重重；美国不敢轻易使用原子弹。从中国方面看，美苏对立，中国实行“一边倒”的外交政策以巩固中苏同盟，对美斗争也有利、有节，能赢得国际同情；苏联出于中苏同盟条约的规定，能以空军保护我国内地，并在国际上牵制美国的主要力量；我们进行的是反侵略的正义战争，得道多助，士气旺盛；我军兵员充足，有着以劣势装备战胜装备优良的敌人的传统。不利条件是：我国陆军几乎没有可以使用的海空军支援，国内又是旧中国留下来的千疮百孔的烂摊子，综合国力与美国完全无法相比。尽管有中苏结盟的保障，然而斯大林一向害怕对美开战，并不一定能确保中国大陆不遭美国海空攻击。入朝作战又需大量费用，可能会影响到国民经济的恢复。因此，中共中央在准备参战时，还做了尽量避免参战的打算。按毛泽东的解释便是，底线是美军不过三八线，如超过这条线中国就一定参战。[⑩]

抗美援朝战争中，中方极大地发挥了自己的优势，并尽量缩小自己的劣势，最终打赢了这场战争。

（二）、毛泽东和中共中央对朝鲜战争信息的了解全面、真实

信息是方案规划的基础和依据。政策的科学性是与信息的全面性、真实性成正比的。信息越全面、准确，方案规划就越具有科学性。

在进行抗美援朝决策前，毛泽东重视信息的掌握。

1950年1月，金日成在同斯大林会谈时，得到了后者对武力解决朝鲜统一计划的认可和支持。5月13日至16日，金日成秘密访华。到达北京的当天晚上，他便与毛泽东举行会谈。金日成首先通报了与斯大林会谈的结果，说明斯大林已经同意了他的计划，由于国际形势发生了变化，因此现在统一朝鲜是可能的，但关于这个问题的最后决定，必须取得中国的同意。苏联已经帮助我们做了许多准备，斯大林也同意了，只要中国同意，我们不要任何帮助。毛泽东说，这是一个很重要的问题，需要请苏联大使立即向斯大林核实一下。毛泽东随后终止了会谈，紧急约见苏联驻华大使，要求立即给斯大林发电证实金日成的说法。14日晚，苏联大使拿着斯大林的电报来见毛泽东。在电报中，斯大林明确肯定了金日成所说的内容是确实的。毛泽东对苏联大使说，他已注意到朝鲜半岛的情况，完全同意朝鲜同志的估计，即由于美国势力逐渐退出南朝鲜，朝鲜的局势已经发生了很大的变化。不过，他认为，仍然有必要像中苏条约那样，在中国和朝鲜之间迅速签订一个友好同盟互助条约。    

    15日，毛泽东再度与金日成等会谈。他明确告诉金日成，原来他考虑的是应当首先解放台湾，在此之后再解决朝鲜问题。但既然统一朝鲜的问题已经在莫斯科得到批准，他同意首先统一朝鲜。不过，毛泽东再次提出了日本军队参与的可能性问题，甚至，他还提到美国军队可能的干预问题。毛泽东说，一旦有二三万日本军队投入战争，整个战争的过程就可能延长。当然，如果美国军队参加战争，中国将会派出军队支援北朝鲜。毛泽东提出：我们打算在鸭绿江边摆上三个军，帝国主义如果不干涉，没有妨碍；帝国主义如果干涉，不过三八线，我们也不管；如果过了三八线，我们一定打过去。金日成对此一面表示感谢，一面则婉言谢绝。[11]斯大林的压力是毛泽东决策的一个重要因素。而金日成想独立发动朝鲜战争，中国如何面对，将是对毛泽东的一个考验。对苏、朝动态的掌握为毛泽东的决策提供了重要的信息。    

美国政府9月27日向侵朝美军下达了在三八线以北实施军事行动的指令，而中共中央很快得到了准确的情报。[12]这也为出兵朝鲜的决策赢得了时间和决心。

（三）、毛泽东和中共中央在抗美援朝的决策过程中充分发扬民主

在抗美援朝的决策过程中充分发扬了民主。

10月2日下午，毛泽东主持召开中共中央书记处会议，讨论朝鲜半岛局势和中国出兵问题。会议决定10月4日召开扩大的中央政治局会议，正式讨论志愿军入朝作战问题。10月2日，毛泽东亲笔写了一份给斯大林的电报，回复斯大林1日的来电。他分析了中国出兵支援朝鲜的必要性以及可能出现的各种情况;说明了中国出兵作战的战略部署和作战方法以及国内策应部队的调动情况;同时也向苏联提出为保障作战胜利所必需提供的支援。这份电报是在10月2日下午召开的书记处会议之前起草的，原准备在书记处会议作出出兵决定后发给斯大林。但在这次会议上，多数人不赞成出兵。毛泽东只好搁置这份电报，将多数人的意见，通过苏联驻华大使罗申转告斯大林。

4日下午，中央政治局扩大会议召开。大家各抒己见。多数人不赞成出兵或者对出兵存有种种疑虑。5日下午，在政治局扩大会议上，仍然有两种意见。会议最后作出决定，由彭德怀率志愿军入朝作战。

从10月2日到5日，中央开了三次会议。会上充分发扬民主，毛泽东虽有了自己的主张，仍认真听取各种不同意见，让大家把出兵的不利方面和困难方面充分地说出来，然后再说服大家。经过反复考虑，8日，毛泽东和中共中央作出了出兵朝鲜的战略决策，但未通知苏联。当日周恩来赴苏联争取军援和空军掩护。斯大林表示苏联空军未准备好，要待2个月或2个半月之后才能出动。13日，政治局召开紧急会议，经过毛泽东的一番劝说，会议最后决定，即使暂时没有苏联空军的支援，在美军大举北进的情况下，不论有多大困难，也必须立即出兵援朝。随后毛泽东与彭德怀等人研究了入朝后的作战方案，决定19日出兵。[13]

中共十六届四中全会提出要加强党的执政能力建设。而汲取抗美援朝决策的经验教训，提高各级领导干部的科学决策能力，是迫切需要解决的现实问题。当今各级领导干部在进行决策时，一定要以科学发展观为指导，把握好从基本国情出发、信息全面真实、民主参与的原则。