2008年12月18日，我们将迎来中其十一届三中全会暨农村改革30周年。近30年的农村改革，我们党从中国国情出发，探索出了一条解决“三农”问题的成功路子，农业经济发展、农村社会稳定，面貌发生了翻天覆地的变化，取得了举世公认的巨大成就。党的十七大的召开，也将推动我国改革开放和社会主义建设进入一个新的时期，农村改革又处在历史的关节点上。

　　一、深入推进农村综合改革是我国农村改革承上启下、继往开来的重大任务

　　温家宝总理在全国农村综合改革工作会议上的讲话中曾经指出，“农村改革近30年来，我们迈出了三大步”。“第一步，实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革”，我们建立起农村基本经济制度和市场机制；“第二步，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革”，我们开辟了统筹城乡发展的新途径；从2006年开始。进入到农村综合改革的新阶段。“三步改革贯穿一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力”。不失时机全面推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障，是历史关节点上巩固改革发展成果、承上启下、继往开来的首要任务。

　　目前，我国农村综合改革还处在试点阶段。从改革试点实践看，突出了“以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革”；“以落实教育经费保障机制为重点，推进农村义务教育改革”；“以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革”等三大重点，同时，各地结合本地区的经济社会发展状况，增加了新的改革内容。比如：上海市特别强调的“夯宴农村发展基础和率先打破城乡二元结构，强化基层政府的公其服务职能，构建农村社区综合服务中心，形成农村综合服务的体制和机制；浙江省把“化解村级债务”、“建立村民‘一事一议’筹资筹劳机制”、“保障村级组织正常运转”作为农村综合改革的重要内容；安徽的农村综合改革增加了“为农民服务与农民负担监管体制建设”的内容，在乡镇把原财税所的征税厅改成“一站式”农民综合服务中心等。我国农村综合改革试点已经取得了阶段性成果。

　　从体制和机制而言，我国农村综合改革的主要目的是解决农村上层建筑与经济基础不相适应的矛盾。但从试点的情况看还存在一些问题，需要在制度创新和设计上继续探索。

　　其一，乡镇政府职能转变和机构改革缺乏系统的制度设计，有的按“以钱养事”原则对乡镇政府“七站八所”进行改革，有的把乡镇服务职能整合成党政综合办、经济发展办、社会事业管理办，有的压缩领导职位和行政编制、增加事业编制和社会化服务中心。因地制宜固然重要，但如果未来的乡镇党政机构设置五花八门，职能千差万别．而且一些为农民服务的职能非但没有加强反而弱化了，这是需要引起重视的。

　　其二，农村义务教育体制改革不仅是免费或经费保障机制问题，更重要的是农村学校合理布局和教育资源公平配置和农村义务教育的质量问题。(1)调整农村学校布局毫无问题，但也要看到，现在许多地方一乡(镇)一所小学，学校过于集中，学生入学路途遥远．增加交通费用；有的为照顾尚不能独立且必须住校生活的学童，家长必须到乡镇“陪读”，增加了负担。而且，学校是农村社区文化体育中心，随着村小撤并，使原本贫瘠的乡村文化生活更加贫瘠。(2)农村学校师资和设备严重不足，义务教育质量有整体下降趋势。(3)因为家庭经济条件差异，新一代学龄儿童被分割成不同等级，富裕家庭把子女送进县城读书，小康家庭的孩子送到乡镇学校，贫苦家庭的子女不能正常上学。我国教育体制改革的重点已经不是什么“乱收费”和“重点班”之类的问题，到了整体反思和系统规划的关键时刻。

　　其三，县乡财政管理体制改革中，实行“乡财县管”的改革，是公共财政的财权和事权划分问题，可以从规范乡镇预算管理，增强基层财政保障能力．均衡财政分配而又避免“大锅饭”等方面进行探索。但实行“村财乡管”或“会计代理”制度，却涉及到村民自治制度的走向问题。无论如何强调程序合法，比如“村民自愿”、“委托授权”和“代理不越权”，这种制度设计可能从根本上否定村民自治能力，是值得深入研究的重要问题。

　　二、制度创新是改革，解决农村当前面临的突出矛盾和问题也是改革

　　第一，解决农村土地问题和矛盾是当前农村改革不可回避的重要问题。农村改革带来乡村工业化、城镇化大发展，其负面后果之一是耕地面积大规模减少。国家建设征地、农村非农建设用地和农民住宅建设占地等引发的纠纷急聚上升。加上一些干部面对复杂的土地问题，不是主动化解矛盾而是“绕道走”，使原本十分突出的人地矛盾更加突出。我们认为，是否有胆量和勇气解决农村土地问题、化解土地纠纷．是检验基层干部是否真正代表广大农民利益的试金石。化解土地矛盾．长期坚持家庭承包经营制度，必须着眼长远，从制度设计上予以保证。我们建议：(1)进一步稳定土地承包关系．制定相关激励政策，鼓励在非农领域有稳定收入的农户自愿、依法、有偿流转土地承包经营权，与此同时，建立土地纠纷的调解和仲裁机制，切实保护农户承包土地权益；(2)尝试建立“农村土地合理化保有制度”，通过土地合理化保有，使零星分散的土地相对集中，为土地的批量流转和规模利用创造条件。(3)限制工商业资本直接经营农业土地，鼓励其不与民争地，而投资农产品产后服务业的开发；(4)借鉴美国坚持家庭农场制度的经验和日本保护“耕作者”的制度，用法律保证农业用地真正掌握在“耕作者”手中。

　　第二，对症下药，推动村域经济转型发展，仍然是我国农村改革的中心任务。农村改革30年来，伴随着制度和技术创新、农村分工深化，推动着村域经济类型多样化发展，农业型、工业型、专业市场型、旅游型村域经济类型各展风采。与此同时，村域经济水平多极分化：巨富型村域，村集体可支配年收入高达500万元及以上，村民人均年纯收入1.5万元至数万元；小康型村域，村集体可支配年收入200-300万元，农户人均纯收入达到全面小康标准；温饱型村域，村集体可支配年收入，长江三角洲在20万元以上、200万元以下，中西部地区在10万元-100万元之间，农户收入在满足家庭消费之后尚有一定积累；而贫困型村域，中西部农村集体可支配年收入2万元～3万元以下，农民收入勉强维持简单再生产。上海把可支配年收入低于50万元的村作为“经济薄弱村”，江苏太仓把村集体可支配年收入低于20万元的作为“贫困村”，区域村级经济差异可见一斑。我们认为：推动村域经济转型发展，创新经营管理体制是基础．村落精英人物是灵魂，把握历史机遇是关键，控制原有集体财产分割程度和基础设施是条件，农民组织化及村落新经济体发育是催化剂，培育农户经济理性是不竭源泉。解决区域村级经济差异过大的矛盾，不仅要重视县域、乡域经济发展，更应把“推进村域经济转型发展”上升到战略高度。

　　第三，加强农村社区公共服务设施建设，逐步实现城乡居民“基本公共服务均等化”。随着我国《“十一五”社区服务体系发展规划》的实施，城市社区公共服务体系建设已取得很大成绩，城市居民享受基础教育、基本医疗保险、社会保障和就业等基本公共服务的水平和质量已得到极大提高和改善。但是，我国广大农村社区公共服务设施建设还未纳入国家规划。在“统筹城乡经济社会发展”的背景下，基本公共服务的城乡差距、区域差距还有扩大趋势。这种城乡失衡、区域失衡的状况已经成为制约我国经济社会持续稳定发展的重要障碍。我们还看到，社会主义新农村建设，“村村通”以及“村庄整治”(道落硬化、卫生洁化、庭院绿化、河渠净化、环境美化)等各项工程的实施，农村社区公共服务设施建设已经有良好开端。在这个过程中，尽管公共财政投入的力度不断增强，但村集体的配套资金仍然是不小的负担．各种各样的“化”的建设更需要农户“一事一议”筹资筹劳。农村社区公共服务基础设施建设在一定程度上已经演变为“后农业税时代”农民负担的新形式。防止农民负担反弹，巩固农村税费改革成果任重道远。

　　第四，发展现代农业、推进新农村建设，村级组织建设亟需加强。我国农村的村级组织建设出现了一些新情况和新问题，亟须研究解决。其一．村域内组织资源越来越分散，很难形成合力和核心。调查发现，我国农村存在类政权组织、新型合作经济组织、农民维权组织、民间社会文化组织等四大类组织，其相互关系错综复杂。如何既允许、引导，又规范农民组织发展，有效整合农村各类组织资源，促进各种力量良性互动，形成农村基层治理的整体合力的任务，空前紧迫地摆在了我们面前。其二，发展农村经济，经济能人任职村干部的比例越来越大。但是，这些干部都有自己的企业，因此许多村的村民委员会主任或支部书记长期不住村里，村落在一定程度上处于无组织的松散状态。村干部住乡镇．乡镇干部住县城是目前比较普遍的现象，应加以解决。其三，行政村合并，村域面积越来越大，村干部数量越来越少，管理幅度越来越宽，权力配置越来越不尽合理。其四，逐步化解村级债务，保障村级组织正常运转，不仅是经济问题．也是一个政治问题，需要高度重视。

　　(作者系浙江师范大学农村研究中心主任、工商管理学院副院长、教授)

　　本文来源于《中国改革报》2007.11.19