“非政府组织”（NGO）作为与“政府组织”相对应的概念，是由1945年联合国成立时通过的《联合国宪章》第七十一条的一个英文概念翻译而来。[1]是
指在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自主性的、志愿公民组织，它们提供各种各样的服务和发挥人道主义作用，向政府反映公民关心的问题、监督
政策和鼓励参与治理。
尽管概念的正式出现只有半个多世纪，但同类性质的人类组织活动无论在西方还是东方，却都有着悠久历史。作为一种民众自我组织活动形式，早在欧洲中世纪时
期，它们就在救济穷人、帮助病者、关照老人儿童、传播农业种植技术等公益事业中形成传统。这种早期的慈善与人道行为主要以教会、行会、采邑、村社等方式出
现。此即是西方世界非政府组织的雏形。到17世纪，资本主义制度在取代封建制度的过程中，形成了完全不同的一套体制、机制和文化价值观念，成为培育自由、
平等、法治、人权、博爱的载体。民间结社和社会自治的风气开始形成，由此推动民间组织活动形态的进一步完善和公民社会土壤的逐步成熟。在21世纪的今日，
公共管理模式之所以能够在发达国家扎根立足，这与那里源远流长的非政府组织传统及其培养的公民文化意识与行为能力是分不开的。
在中国的传统中，同样具有人类共有的交往、互助、慈善、自主、自由的追求和向往。因各种目的而结社成盟也不鲜见。先秦、战国之“会党”，东汉之“朋党”，
宋代之“合会”“义仓”“义社”，明代之读书社、博雅会、经济会，一直到清末之“善堂”“善会”以及志学会、教育会、公法学会、南学会、强学会等，都具有
非政府组织的某些性质。到20世纪上半叶，在争取民族独立与自决的斗争中，民间各类结社此消彼长，活跃异常。1949年以后的30年当中，民间组织不分良
莠一概受到抑制和排斥。直至80年代开放改革开始以后我国民间社会组织才获得新的成长时机。迄今，这些组织的服务活动涉及教育、科技、文化、卫生、劳动、
民政、体育、社区、环保、公益、慈善、农村专业经济等社会生活的各个领域，正在成为我国社会管理和公共服务中的重要力量。
人们由此看到，非政府组织是人类社会的一个普遍现象。无论制度、地域、国度、种
族、性别有什么不同，人们对自由社群生活的追求却基本是一致的。这就是说非政府组织的发生发展，对于人类社会而言，是一种带有必然性的人文景观。必然性就
是自然，就是内生，就是趋势，就是规律，就是不以主观意志为转移。进一步的研究和分析发现，非政府组织这种必然性与人的社会属性、人对利益的追求、公民社
会的本质、以及多元治理结构的要求有着直接关系。
一、寓于人的社会属性中的必然性
人的属性中既有自然属性又有社会属性。所谓自然属性是指人的肉体存在及其动物性特性；所谓社会属性是指在实践活动的基础上人与人之间发生的各种关系。自然
属性是人存在的基础，但人之所以为人，主要不在于人的自然性，而在于人的社会性。因为，人是社会活动的主体，是社会关系的承担者和体现者。人的社会活动一
开始就是社会性交往的活动。它改变着周围物质世界，也在改变着人类自身，是人本质力量的重要体现。劳动是人与动物区别的本质属性，而在劳动基础上形成的各
种社会交往关系，既区别了人与动物，又把不同组合的人群区别开来。
社会心理学家亚伯拉罕.马斯洛提出了有关人的需求层次经典理论，它包括人的生理需求、安全需求、被爱和归属需求、获得尊重的需求以及自我实现的需求。其中
交往与归属感就与结社现象直接关联。在获得关系到人的持续生存的低层次需求后，人就会产生归属的需要，同人往来、进行社交、获得朋友的友谊、获得别人的
爱、给予别人爱、希望被社会和团体所接纳、得到认可。交往，体现了人的社会性本质。作为社会性的人，他天生需要交往，尤其需要有组织的交往，这就是结社。
虽然可以看到人群中不乏有个性的独行大侠，他们我行我素，郁郁寡合，生活在形单影只、顾影自怜，老死不相往来的一个人的世界中。但那毕竟只是个别现象。从
一般情况看，人是追求交往和组织性生活的。
人这种渴望与寻求归属和交往的本质，主要原因有五：其一是因为人是情感动物，有情感，就希望分享，希望交流，并在分享和交流中获得快感和满足；其二是因为
人是脆弱动物。因为脆弱，人就希望寻找同类的依托，期望得到群体的帮助，从而增加抵御外界各种威胁的力量，以使自己获得安全感；其三是因为人是惧怕孤独的
动物。它对于人的精神威胁和伤害是如此有效，以至于孤独可以被用作一种惩罚人的手段。苏格兰水手亚历山大?塞尔柯克之所以成为丹尼尔?笛福《鲁滨逊漂流
记》中的英雄，就是因为他独自一人，战胜了在荒无人烟的南美大西洋中的安菲南德岛上四年多的孤独生活。这就是为什么在武汉曾经进行过一个“小黑屋”孤独考
验35天可得10万元奖金的实验。而逃避孤独的最好途径就是结社交往；其四是因为人天生具有自尊倾向，有自尊，人才希望获得交往的机会，去参与合群的活
动，并努力在交往活动中给人留下好的印象，从而避免被群体组织唾弃和陷入孤立的痛苦；其五是因为人有理想，而有些理想是为众人所共同追求且单个人也无法做
到的，而只有合作才能实现，这也成为人们需要结社的理由。
人们可以从自身经验，体会到而且也从周围生活中看到，人们因为共同趣味、共同爱好、共同情感、共同目的、共同信念、共同价值、共同利益而一同结社成为志同
道合者，这成为一种普遍社会现象。人们通过自由结社，摆脱脆弱，获得认可，实现理想，在自愿结合的组织中得到相互支持，相互理解，共同行动，获得力量，分
担困难和痛苦，分享成功和喜悦，实现单个人不能做到的事情和得到的感觉。在自愿结合的组织中，人们的各种情趣获得发展，得到关心、爱、尊重和承认，也能够
有机会关心别人、爱别人和帮助别人，认同集体，形成共识，感到温暖，做出奉献，实现自己做人的权利。结社还创造条件使人们摆脱孤独和恐惧，战胜生活的重
压，超越隔阂、冷漠、麻木、机械和贫乏，使生活变得富有意义和生机。
二、寓于正确利益观念中的必然性
非政府组织的核心价值在于体现公益或者互益性的利他。而利他是与无私、奉献、牺牲的道德精神和行动分不开的。由此就引出有关私益与公益、为己与为人之间的
利益算计与讨论。长久以来，作为道德说教范畴的一个主题，这个问题一直是世人的困惑，直到人们在结社互助的非政府组织现象中发现了利益平衡的奥秘。揭示由
“道德说教”到“为人为己”这个变化过程的是法国人托克维尔（Tocqueville）。他说人们在贵族时代“会不断地讨论德行之美；至于德行的功用是什
么，他们只能在私下议论。但是，随着人们的想象力日益衰竭，每个人便开始自顾自己，谈论道德的人也在这样的自我牺牲精神面前表示却步，不敢再向人们宣扬这
种精神了。于是，他们只去研究公民的个人利益是否在于为全体造福的问题；而当他们一旦发现个人利益与全体利益有符合相通之处，便急于去阐明。后来，这样的
发现与日俱增，而本来只是孤立的观察就变成了普遍的原理。最后。他们终于认为自己发现了人为他人服务也是在为自己服务，个人的利益在于为善”。[2]也就
是说，在奉行利己主义的同时关心公益，并感到必须不断地互相协力去实现公益。人们由此发现了一个能够超越道德说教困境，将个体利益与公共利益等同起来的桥
梁，这就是拖克维尔所谓的“正确理解的利益”和在这个理性基础上出现的公益团体活动。
“正确理解的利益”确定了公共生活与私人生活之间的联系和互动方式，在这个认识下，公共社会不仅没有被冷落，反而为个人抱负得以实现提供了机会，更给私人
生活提供了意义。从而使人们比较清晰地了解到，现代社会中非营利事业存在与发展的可能。由美国社会学家贝拉(Robert
Bellah)、马德森(Richard
Madsen)等所著的《心灵的习性》对此有比较清楚的描述。该书就以公共生活与私人生活之间的联系为中心，了解人们参与公共事务的理由，了解公民的志愿
精神如何成为个人日常生活的重要组成部分。他们发现大部分人相信，一个自私自利、纯粹追求个人成功的人，是不可能生活得美好、幸福、快乐的。他们认为可以
弥补个人经济事业失意的东西，就是自愿参与一些地方性的、小范围的社会活动，诸如家庭、俱乐部或理想化了的社会群体，在这种群体中个人积极性与改善整体利
益的相互关系相得益彰。因为现实告诉人们：个人的自我是在通过公共对话组织起来的社会生活中，在与他人的关系中实现的。这种必要的对话，只有通过某种共同
体才能得到维持。而这个过程所体现的就是“正确理解的利益”的实质，因为只有当人们自愿而不是被迫承担公共义务的时候，才能感受无私带来的真正快乐。
[3]
“正确理解的利益”的理性基础上进行的非政府非营利团体活动，不是任何权威所能左右和强迫，也不是什么人可以用“道德说教”来引诱和说服，它不是天堂的入
门券，也不是成为圣贤的尺度。它之所以受到人们的欢迎向往和自动自发的追求，与其说它适应普通人的道德水准，不如说它就是每个人的日常生活，因为它以保障
个人私利为前提，将个人利益的诉求寓于参与集体生活，实现共同利益和公共利益之中；它更提供了一个好的机会，使个人生活在公共利益的实现中提升了意义和价
值。一个人的满足、快乐，幸福，只有在个人自由决定加入某个组织，自愿接受它的纪律，参加它的公益工作，通过这种参与给他人带来有利的变化的情况下才能实
现，只有在个人利益追求与公共事务参与达至平衡的情况下才能实现。这就是“正确理解的利益”所建立的自己和他人、私利与公益的关系。
由道德说教诱导的社会关怀，向“正确理解的利益”理性下的社会关怀的转换，导致人类社会行为的重大改变。当人们终于发现了为他人服务也就是在为自己服务，
为公共利益就是为个人利益的时候，人们自然而然就要寻找有助于“正确理解的利益”实现的载体，于是，形形色色的非政府组织就成为一个恰当而重要的工具和平
台。在这里人们通过爱和善的实践来体验生活的美好，实现人生的价值，而这种满足和幸福也就成为促使各类非政府非营利组织发展的又一个内在动力。
三、寓于公民社会本质中的必然性
公民社会是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。公民社会的组成
要素是各种非政府和非企业的公民组织，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某
种自发组合等等。进一步说，公民社会的本质就是一个国家的民众，以主人翁的姿态和自组织方式，广泛参与到公共问题的解决当中去。
托克维尔向人们介绍了一个现实当中比较典型的例子：“当你一踏上美国的国土，就会觉得置身于一片喧闹之中。嘈杂的喊叫四起，无数的呼声同时传到你的耳鼓，
每个呼声都表达一社会要求。你举目四望，看到人们都在:活动：这里，有一伙人在开会，讨论如何建立一座教堂；那里，人们在忙于选举一名议员；再远一点，一
个选区的代表们正匆匆忙忙赶赴乡镇，去研究地方的某些改革事项；在另一处，是一群放下了田间工作的乡下人，前来讨论在他们乡修路或建校的计划。公民们集会
在一起，有的是专为宣布他们不赞成政府的施政，有的是为了公布本地某一行政长官。还有人视酗酒为国家主要祸根，他们集合起来开会，庄严宣布以身作则，为禁
酒作表率。”[4]
公民社会的反面就叫“子民社会”。人们可以根据政治文明程度的尺度，来分清公民社会与“子民社会”（或者臣民社会）的不同，并通过比较来加深对两者的认
识。与政治文明进程相关的主要标准，一个是国家政府与社会民众的关系怎样，一个是民众的权利与义务关系怎样，再一个是民众参与国家社会管理的程度怎样。比
如当一个人由自由国家走到一个没有自由的国家，他会明显感觉到巨大差异。在前者那里，人们忙于各种活动，热火朝天；而在后一个国家，到处安安静静，办事四
平八稳，人们只是循规蹈矩，墨守成规，好像一切都处于静止当中。
依据客观比较，人们能够发现：第一，子民社会的王权或者统治权力是通过世袭或者争斗或者指定接班的方式获得，而公民社会中政府是经过公民的决定和遵从公民
的意志产生并运行；第二，子民社会的民众对于王权或者国家专权只有义务而没有权利，是权利与义务的失衡，而公民社会的民众相对于宪政国家而言是既有义务也
行使权利，是权利与义务的对等；第三，子民社会中附庸性的民间小社会无处不受制于专制性的全能国家权力，两者势若水火，而公民社会中追求自治的民间大社
会，却能够与民主法治的有限政府，在管理与服务功能上互为补充，互为支持，互为依赖。
按照历史唯物主义的理论，社会最终会走向国家政府消亡、社会自我管理的高级发展阶段。虽然这里面带有浓厚的乌托邦色彩，但在国家的管理上，政府将越来越多
的自主空间留给社会公众是一个基本走向。随着知识经济时代、全球化时代、网络化时代的发展，社会和公民自己所掌握的与生活相关的各种资源会越来越多，手段
也越来越多，这将不断增强社会民众支配自己命运的能力。所以，小政府大社会或者叫做公民社会是人类社会的未来情形，也是各个现代国家的未来情形。在这个过
程中，非政府组织的发展与成熟是小政府大社会或者公民社会的必要条件，所以它是一个伴随社会趋势而必然发生的现象。人们会在这些组织的运作中，培养公民意
识，锻炼与提高自我组织、自我管理、自我服务、自我发展的素质与能力，从而促使小政府大社会必要因素的积累和公民社会的不断成熟。
根据这样一个规律，可以发现非政府组织的质量、层级、水平以及所具有的公民性是有动态的、发展的，是有区别的。它们将随着社会环境条件的变化和民众觉悟意
识的提升以及运作能力的增强，不断由低级水平走向高级水平，从扭曲状态走向完整和正常状态。所以，非政府组织的趋势是：从一般趣味爱好组织走向社会信念组
织；从随意组织走向更加规范的组织；从少量组织发展到更加普遍的组织；从个别利益关怀组织发展到更加具有利益关怀的组织；从经济权益诉求组织发展到社会权
益诉求的组织。
四．寓于多元治理结构要求中的必然性
行政改革在上世纪80年代开始的方向是从政府一元管理模式，走向在政府主导下，由政府、市场、非政府组织共同参与的多元治理模式。没有非政府组织就不可能
构筑三足鼎立的稳定社会管理和公共服务格局，政府就不能完全摆脱成本高、效率低、质量差、矛盾多的官僚管理与服务结果。为此，非政府组织的“出场”，就成
为一种必然。欧洲福利国家改革实践是一个例子。
福利国家从70年代起改弦更张，大力裁撤那些提供社会福利和社会服务的公共部门组织。然而，在福利国家收缩的大潮中，国家的社会支出并没有相应削减，而是
通过各种方式，大部分经由民间非营利组织支出，福利国家这次转型的方向是走“公私合办福利”的道路。对此，美国加州大学伯克利分校社会政策专家内尔?吉尔
伯特（Neil Gilbert）教授在80年代后期提出了一个很有价值的概念，即“能力促进型国家”（the enabling
state）。[5]这一概念既是对70年代以后福利国家转型实践的理论概括，也代表着一种新兴的社会理念，旨在为遍及全球的社会改革指明方向。能力促进
型国家的理念具体内容如下：
第一，从政府提供公共服务向民间提供公共服务转型。在传统的福利国家模式中，福利提供者大多是公立组织。支撑这一做法的观念来源于某种对公共产品理论的僵
化理解，即认为社会公益事业属于公共产品，而市场在提供公共产品方面会产生失灵，因此，公共产品应该由政府提供。在这个模式中，民间的福利服务组织甚至根
本不存在。一旦政府决定为全社会提供某种社会福利，那么，接下来的做法一定是铺摊子、设编制、建单位。能力促进型国家最为显著的区别在于，让民间提供服务
而国家出钱“买单”。这一趋势称为“公共产品的民间提供”，[6]从而打破了由于市场失灵公共产品只能由国家来提供的传统观念。
第二，从国家直接拨款支持向国家间接支出转型。在能力促进型国家的实践中，国家的职能不再是直接为公众提供社会福利的服务，但是也并非撒手不管，而是通过
各种直接或间接的方式，为提供这种服务的民间组织提供支持，其中主要是财政支持。支持的方式多种多样，最为常见的方式包括：通过竞标把福利服务的合同外包
给民间组织；直接向救济领取者发放现金或者代金券，让他们自行选择心仪的服务提供者；为购买社会福利的个人和家庭提供税务优惠。国家退出社会福利服务提供
领域但又致力于促进民间非营利服务提供者的能力建设，增加了社会福利服务的竞争性和多样性，减少原来公共机构提供所带来的垄断性和官僚化的弊病。
第三，从劳动力非商品化向商品化转型。传统福利国家社会福利给付的发放呈现普遍主义和非条件性的特征，结果在整个社会上出现了“劳动力非商品化”现象，即
劳动者的收入已经不大能同其劳动投入成正比。劳动力非商品化发展程度最高的当属北欧国家；劳动力非商品化程度最低的为“自由主义模式”，其代表是美国、英
国、新西兰等；介于两者之间的为“法团主义模式”，其代表是很多西欧国家。能力促进型国家推崇“公共支持私人责任”的理念，即国家不再以普遍主义和非条件
性的方式发放社会福利给付，而是采取种种目标定位的方法，把福利给予最为需要的人。同时，福利给付以给付对象进入劳动力市场参加力所能及的工作为对应条
件。
总而言之，政府单打独奏在当今行政改革时代已经过时，这种将政府职能责任与亲自生产提供公共产品混一、将掌舵与划桨不分的传统做法，只能增加行政成本和降
低行政效率，影响服务质量，损害公众利益，积累社会矛盾。为此，政府寻求与非政府组织合作，共同承担社会管理和公共服务任务，建立公共管理的多元治理格
局，就成为一个客观趋势。
分析非政府组织现象的意义在于，帮助人们尤其是国家管理者对NGO事物有一个准确的认识。根据它与人类社会共生同往的本性，政府应当确立有关非政府组织的
科学理念，从其规律，法乎自然，因势利导，顺物应天，自觉建立政府组织与非政府组织两者之间的良好关系模式。将管理工作的出发点由被动变为主动，由消极变
为积极，由约束变为促进。以良好的环境、恰当的规制、周到的服务，帮助非政府组织在我国规范、健康和快速成长，使其成为我国社会管理和公共服务的积极因
素，进而为我国现代化行政体制的建立创造公民文化的土壤。
来源：《国家行政学院学报》2007.6
