焦点关注

怎样从法制角度规范和约束地方政府行为

关键思路

《环境保护法》的修订应该突出地方政府及其政府领导的责任

记者:我国目前有无规范和约束地方政府行政行为的法律规定？是否有法律或政策可以约束一些地方政府的行为，比如约束和纠正像固镇县领导这样的决策错误？

马庆钰:“停职”是一种比较模糊的处理方法，是一种问责的形式，而不是一种正式的处分形式，主要适用于党员领导干部。停职是假定被停职人履职当中出现了错 误，为有利于弄清真相暂时停止现任职务。简单地说，就是现在担任的职务还没有免去，不过暂时停止工作，如何发落还要根据后果的严重程度。“停职”是一个很 有弹性的方法:可以是一种真正的惩戒手段，也可以是一种躲避风头的权宜办法。对于使用这个方法的一方来说，具有进可攻、退可守的作用。

鉴于“停职”不是一个严格意义上的法律处分，因此在党内管理中经常使用。尤其是在“暂行规定”发布后，全国各级党委都制定了干部问责暂行办法，有些和“两 办”的规定基本一致，有的地方则还增加了自己的新内容。问责制的建立与施行，一方面有利于规范领导干部的廉政和作风建设，但同时也有待于进一步完善。特别 是有的地方党委的问责规定还存在较大缺陷，尤其是在实践中随意性较大，不是严格按照“暂行规定”的实质精神去做，而是根据自己的需要任意添加问责内容和行 使问责权力。

为使问责更加规范、更加具有严肃性，应当对“暂行规定”加以修订。例如为了避免党委领导随意而为，应当在其中增加对做出决定的一级党委的主要负责人的责任 规定，下属党员领导干部出现问题可以问责，但是如果问错了并造成不良后果和影响，做出决定的党委负责人应当承担相应的过错责任，承担惩戒后果和相应的政治 风险。

记者:虽然《环境保护法》等法律对地方政府的环境保护责任提出了要求，但在当前行政法律体制下，这种要求的落实能否得到有效保证？规范和约束地方政府的环境保护行政行为，需要在哪些相关的法律制度中做出怎样的规定？

马庆钰:我国的《环境保护法》发挥了重要作用，但由于在1989年出台以后，没有进一步完善和修改，其中一些规定已经难以适应经济形势变化的需求，难以适应科学发展理念指导下的社会经济发展的实际需要。

在这部法律里，有很多偏软的、比较原则性的内容，如对环境污染责任主体的处罚就比较轻。其中有一条是，造成污染事故的企事业单位情节较重的，对有关责任人 员给予行政处分。这就属于比较含糊的规定。情节较重该如何定性？责任处罚仅仅是行政处分而已吗？如果对环境和生态造成了破坏性后果，行政处分显然是远远不 够的。

我国通过的《宪法修正案》中有很多内容对于指导环境保护方面的立法和司法都具有重要的作用和意义。特别是我国现行的《刑法》是1997年修改的，其中关于 环境保护方面增加了刑事处罚的条款。这些措施对环境违法来说是有很强惩戒力度的，作用也十分重要。但是，1989年出台的《环境保护法》却一直没有相应修 订，这就造成了《环境保护法》与《宪法》和《刑法》衔接不够。就环境保护责任主体而言，《环境保护法》仅对环境保护监督管理人员有所规定:“环境保护监督 管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可是却没有对国家和地方政府有明确 约束，这导致一些地方政府游离于环境责任之外，为了招商引资和GDP增长，忽视甚至干预环境保护，成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍。

因此，必须加快修订《环境保护法》，以使其与当今已经变化了的社会发展需要，与科学发展、可持续发展和健康发展的要求相适应，与《宪法》、《刑法》中关于 环境保护的内容相协调。目前环境保护与执法的严峻形势提醒人们，在修订《环境保护法》时，涉及法律责任的部分除了规定环境保护行政机关及其工作人员的法律 责任外，尤其应当明确落实地方党委和政府行政领导的责任，就地方党委和政府与生态和环境保护的责任关系建立起一个相应的责任联系。如果在相应的区域范围内 出现环境污染问题和生态破坏，那么其后果的承担者不应仅有肇事者，还要根据因果关联性追究环境问题发生地党政主要负责人的相应责任，直至让其承担刑事责 任。这样就可能避免类似此次案例中的情形再次发生。

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地方政府在制订地方政策时应把国家法律法规放在什么样的位置

关键思路

地方在制订一些政策时，必须与国家大政方针相统一，不能与现有的法律法规相冲突

记者:按照固镇县的规定，到企业检查必须经过批准且限制一年一次，县政府对县外客商投资企业实行挂牌保护。而国家已经明令不准对企业进行挂牌保护。所以这里涉及到国家法律和地方规定的问题。您认为，地方政府在制订地方政策时应把国家法律法规放在什么样的位置？

马庆钰:法律是刚性的，国家的法律法规必须得到统一、坚定不移的贯彻和执行。政策相对来说具有一定的弹性，地方可以有自己的政策。只要是不与国家法律法规 的基本精神相违背、不与上级的路线方针政策相违背，地方有权根据当地的实际情况制订和实行有利于地方发展、有利于当地人民群众福祉改善和提高的政策，这是 基本的原则。

但在固镇事件中，地方政府对于到企业检查的次数规定，虽然没有违背国家政策和大政方针，但在具体实行中，把这种地方规定作为处理干部的依据，当这种停职的处理对领导干部当事人的权利、地位、名誉造成影响的时候，这种做法就是一种违规，就要承担相应的责任。

因此，地方在制订一些政策时，必须与国家大政方针相统一，不能与现有的法律法规相冲突。特别是在执行当地的规定时，一定要考量执行的后果。

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如何平衡为企业服务和加强监管这两方面的职责关键思路

必须理顺两者的辩证关系，该服务的要服好务，该监管的一定要按照法律法规予以依法监管

记者:固镇县纪委副书记、监察局长高堂说:“院以内的是人家的，院墙以外的是我们的，就是搞好服务。”您认为地方政府该怎样平衡为企业服务和加强监管这两方面的职责？

马庆钰:政府的工作人员一直在说，我们要扶植企业，我们要为企业服务，甚至说企业墙内的事我们不能管，我们是墙外。这很值得警惕。我们知道“家有家规，国 有国法”，家规也不意味着和国法相冲突，家里如果出现违规犯错的情况，国法当然要介入。同样的情况下，在企业运行中，企业墙外有污染，而根子是在墙内，我 们如果不到企业里面去，怎么执法管理呢？

因此，地方党委和政府应该很好地理顺服务和管理的关系。对企业的正常经营给予保护，对地方的环境进行精心经营，无论是社会、市场的秩序环境，还是生活的便 利，政府服务于企业、公民生产生活的便利性，都应该事无巨细，不余遗力。但与此同时，对于企业的违法行为应当秉公执法，不能有丝毫妥协。

因为，强调对企业的服务，并不意味着对企业的违规行为，地方政府就可以睁一只眼闭一只眼，不闻不问、听之任之，甚至成为违规者的保护伞和避风港。这种所谓 的“服务”，实际上是对公众利益的侵害和对公共权利的亵渎。政府是社会公众利益的代表，是公平、公正的化身，当我们因为少数人的利益而偏袒和保护一个存在 问题的企业时，那就是角色错位和公共权利的偏移，是对公众利益的违背，这关系到政府的基本性质问题。

地方党委和政府必须按照“立党为公，执政为民”和“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的宗旨，按照服务型政府的标准，为自己的所有服务对象做好服务工作，与此同时也要堂堂正正地行使职权，履行责任，依法行政，最大限度地保护社会和广大人民群众的利益。（记者 刘蔚）